PM-NRW-Innenministerium: Transparenz statt verschlossener Aktenschränke

Als einen „Meilenstein auf dem Weg zu einer offenen und modernen Verwaltung, die im Dienst der Bürgerinnen und Bürger steht“, bezeichnete Innenminister Ralf Jäger heute (29.12.) in Düsseldorf das Informationsfreiheitsgesetz NRW, das vor zehn Jahren vom Landtag verabschiedet wurde. „Der freie Zugang zu Informationen erhöht nicht nur die Nachvollziehbarkeit, sondern auch die Akzeptanz behördlicher Entscheidungen“, führte Jäger aus. Mit dem Informationsfreiheitsgesetz NRW sei das Land dem wachsenden Bedürfnis nach mehr Transparenz staatlichen Handelns gerecht geworden.

Am 1. Januar 2002 trat das Gesetz in Kraft und schaffte die Grundlage für eine neue Informationskultur: Mussten die Bürgerinnen und Bürger bis dahin gute Gründe anführen, wenn sie bestimmte Akten einsehen wollten, so gab ihnen das Informationsfreiheitsgesetz erstmals ein umfassendes und voraussetzungsloses Recht auf Verwaltungsinformationen. Seither obliegt es der Behörde zu begründen, welche rechtlichen Bedenken im Einzelfall gegen die Herausgabe der begehrten Informationen sprechen. „Ein allgemeines Recht auf Zugang zu Informationen ist wesentlicher Bestandteil des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips“, unterstrich Jäger. „Es gewährleistet, dass den Bürgerinnen und Bürgern eine verbesserte Argumentationsgrundlage in Bezug auf das Handeln staatlicher Organe an die Hand gegeben wird.“ Natürlich gebe es schutzwürdige Interessen Dritter, Grenzen und Ausnahmen. „Mit dem Informationsfreiheitsgesetz ist es jedoch gelungen, diese Vertraulichkeitsaspekte mit dem wachsenden Bedarf an originären Informationen über Angelegenheiten der öffentlichen Verwaltung in Ausgleich zu bringen“, so der Minister.

Die meisten Auskunftsersuchen wurden auf kommunaler Ebene gestellt. „Das Bedürfnis der Menschen, sich gerade in ihrem unmittelbaren Umfeld bei öffentlichen Stellen zu informieren, ist besonders ausgeprägt“, führte Jäger aus. Die Mitsprache bei der Entwicklung eines Gemeinwesens setze voraus, dass die zur Verfügung gestellten Informationen möglichst direkt und unverfälscht seien. „Um die Akzeptanz staatlichen Handelns weiter zu steigern, wollen wir künftig auch die Möglichkeiten des Internets verstärkt nutzen“, erklärte Jäger. Ziel sei es, durch einen vereinfachten Zugang zu Informationen zu mehr Transparenz gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern und damit zu einer Stärkung der Vertrauenswürdigkeit von Politik und Verwaltung beizutragen.

PM: 10 Jahre Informationsfreiheit in NRW

Nur wer Bescheid weiß, kann richtig mitreden. „Eine transparente Verwaltung ist ein wichtiger Baustein in einer modernen Demokratie“, so Ulrich Lepper, der sich als Landesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit um das Recht auf Information kümmert.

Am 1. Januar 2012 gibt es das nordrhein-westfälische Informationsfreiheitsgesetz zehn Jahre. Für Lepper ist das ein Anlass zur Rückschau: „NRW gehört mit zu den Pionieren der Informationsfreiheit in Deutschland und wir können heute sagen, dass sich das Gesetz bewährt hat“, stellt er fest.

Das Informationsfreiheitsgesetz eröffnet Bürgerinnen und Bürgern den Zugang zu den Informationen, die bei öffentlichen Stellen in NRW vorhanden sind. Eine Begründung ist für den Anspruch auf Information nicht erforderlich. Nur wenn dem Offenlegen von Informationen berechtigte öffentliche oder private Interessen entgegenstehen, kann ein Informationsantrag abgelehnt werden.

Das Gesetz war der Beginn einer neuen Kultur. Heute ist die Informationsfreiheit für viele Verwaltungen selbstverständlich. Auch eine informationsfreundliche Rechtsprechung hat dazu beigetragen, dass die Informationsfreiheit in NRW etabliert ist.

„Auch ein gutes Gesetz kann man aber noch verbessern“, sagt Lepper. Zum Beispiel würden Verträge zwischen öffentlicher Hand und Unternehmen zurzeit häufig nicht offengelegt, seien aber für die Öffentlichkeit von großem Interesse.

Übersichtliche Informationsangebote und einheitliche Standards (Open Government) würden zudem Transparenz und Informationszugang wesentlich verbessern.

„Ich wünsche mir, dass wir in NRW in dieser Richtung weiterarbeiten und die Behörden aus eigener Initiative – auch im Internet – eine offene Informationspolitik betreiben, damit die Bürgerinnen und Bürger die Hintergründe für die Arbeit der Verwaltung nachvollziehen können. Transparenz der Verwaltung trägt zu guten und akzeptierten Entscheidungen bei. Ich ermutige alle Bürgerinnen und Bürger, sich an die Behörden zu wenden und von ihrem Recht auf Information Gebrauch zu machen“, so Lepper.

Illertissen: Mehr Infos aus dem Rathaus

In einem alten Graffiti-Spruch heißt es so schön vieldeutig: „Wissen ist Macht, Nichtwissen macht nix.“ Wer mitreden will, braucht Fakten. In Illertissen erleichtert die Stadt nun den interessierten Bürgerinnen und Bürgern den Zugang zu Informationen aus dem Rathaus. Sie bekommen künftig leichter Auskunft bei Anfragen an die Verwaltung, erhalten Akteneinsicht oder Hinweise darauf, wo etwas zu finden ist. Allerdings endet die Auskunftspflicht, wenn Informationen von Gesetz wegen geheim bleiben müssen oder wenn Persönlichkeitsrechte oder Betriebsgeheimnisse berührt sind. Die Grundlage für das erweiterte Auskunftsrecht ist die neue „Informationsfreiheitssatzung“, die der Stadtrat in seiner letzten Sitzung im abgelaufenen Jahr beschlossen hat.

Den Anstoß dazu gab die Fraktion von ÖDP/AB/Grüne mit einem entsprechenden Antrag. Darin heißt es, Informationsfreiheit sei ein demokratisches Kontroll- und Mitgestaltungsrecht für alle Bürger. Durch sie trete an die Stelle des traditionellen Amtsgeheimnisses das Prinzip der „Öffentlichkeit der Verwaltung“. Die Fraktion beruft sich dabei auf das Informationsfreiheitsgesetz, das deutschlandweit seit dem 1. Januar 2006 gilt. Es legt fest, dass nicht mehr die „Geheimhaltung amtlicher Informationen“ die Regel sein soll, sondern deren allgemeine Zugänglichkeit. Allerdings gilt das Gesetz nur für die Behörden des Bundes. Mittlerweile haben sich in Bayern 29 Kommunen ebenfalls eine örtliche Informationsfreiheitssatzung gegeben. Memmingen beispielsweise entschied sich dazu Ende November 2011. Allerdings haben manche Orte die Satzung zunächst auf die Dauer von zwei Jahren beschränkt. Diesen Weg geht auch Illertissen, wie der Stadtrat einstimmig entschieden hat.

Wilhelm Schulte (ÖDP/AB/Grüne) sagte, früher mussten die Bürger bei Auskunftswünschen ihr Interesse nachweisen können, heute sei es umgekehrt, die Verwaltung müsse begründen, warum sie eine Auskunft verweigert. Er glaubt nicht, dass durch die neue Verordnung der Aufwand im Rathaus wesentlich steigen werde, denn „die Bürger werden nicht in Scharen auf die Verwaltung zukommen und etwas wollen“. Bürgermeisterin Marita Kaiser geht dennoch davon aus, dass die Umsetzung der Verordnung zu mehr Arbeit führen würde, doch im Gegenzug könnten ja Gebühren verlangt werden.

CSU-Fraktionschef Jürgen Eisen regte zudem an, die Protokolle der öffentlichen Sitzungen ins Internet zu stellen. Wie die Bürgermeisterin sagte, sei das Thema bereits vorbesprochen: „Von der Sache her steht dem nichts im Wege.“

Mehr Transparenz = weniger Korruption

Alljährlich im Dezember veröffentlicht Transparency International zum Welt-Anti-Korruptions-Tag das internationale Korruptionsbarometer – den CPI-Index. Darin listet die Anti-Korruptions-Organisation fast alle Staaten der Erde nach der in ihnen wahrgenommenen Korruption auf. Diese hat in den letzten Jahren insgesamt zugenommen. Weltweit gaben 25 Prozent der Befragten zu, in den vergangenen zwölf Monaten sehr viele Bestechungsgelder gezahlt zu haben, wie eine Umfrage von Gallup International im Jahr 2010 im Auftrag von Transparency International in 96 Ländern ergeben hat.

Alltagskorruption behindert die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes. Die negativen Folgen wurden unter anderem nach den Revolutionen des arabischen Frühlings sichtbar: In Ländern wie Tunesien, Syrien und Libyen haben die Potentaten und ihre Familiencliquen sich jahrzehntelang der Ressourcen ihres Landes bedient, als handelte es sich um ihr privates Eigentum.

In Europa haben sich bezeichnenderweise Länder wie Italien und Griechenland mit besonders hoher Staatsverschuldung im CPI-Index kontinuierlich verschlechtert. Während Griechenland noch 2006 auf Platz 56 lag, nimmt das Land 2011 Platz 80 ein. Italien kam 2006 auf Rang 41, 2011 auf Rang 67. Beide liegen nun hinter Staaten wie Ruanda (49) und Namibia (57). Zum Vergleich: Deutschland belegte 2011 Platz 14, Frankreich Platz 25.

In Deutschland ist Korruption im Alltag kaum wahrnehmbar. Aber dennoch: Korruption findet statt. Laut der Umfrage von Gallup haben zwei Prozent der Befragten in Deutschland angeben, in den letzten zwölf Monaten aktiv bestochen zu haben.

Laut der Studie „Kriminalität im öffentlichen Sektor 2010“ von Price-Waterhouse-Coopers und der Universität Halle-Wittenberg berichten 52 Prozent der befragten Behörden in Mitteldeutschland über mindestens einen eindeutigen Fall beziehungsweise einen konkreten Verdachtsfall im Bereich Korruption und Vermögensdelikte, sodass wahrscheinlich mehr als jede zweite Behörde Opfer krimineller Taten wurde. Fast jede dritte Behörde (29 Prozent) war in den letzten zwei Jahren durch mindestens eine strafbare Handlung betroffen.

Besonders interessant ist dabei: Aus Sicht der Befragten tragen alle anderen Behörden ein relativ hohes Kriminalitätsrisiko, nur die eigene Behörde nicht. Die Kriminologin Prof. Dr. Bannenberg schätzt, dass nur ein Prozent der Korruptionsdelikte bekannt wird. Der Gesamtschaden für die öffentliche Verwaltung in Deutschland aber wird auf deutlich mehr als zwei Milliarden Euro jährlich geschätzt.

Korruption bedeutet aber nicht immer gleich strafbares Verhalten. Nach der Definition von Transparency International ist Korruption der Missbrauch anvertrauter Macht zum privaten Vorteil. Der Staat und das Gemeinwohl verlieren, der Private und das Einzelinteresse gewinnen. Langfristig erodiert dadurch der soziale Zusammenhalt in einer Gesellschaft.

So musste die Sächsische Landesbank verkauft werden, nachdem durch risikoreiche Anlagegeschäfte die Refinanzierung kurzfristiger Anleihen nicht mehr möglich war. Insgesamt war durch diese Geschäfte ein Haftungsrisiko entstanden, das höher war als der Jahreshaushalt des Freistaates.

Viele Städte in Deutschland haben in der Vergangenheit sogenannte Cross-border-leasing-Geschäfte getätigt, bei denen öffentliche Einrichtungen (Straßenbahnen, Abwasseranlagen etc.) an Investoren in den USA verkauft und dann zurückgemietet wurden. Der diesen Investoren dadurch entstehende steuerliche Gewinn wurde zu einem kleinen Teil an die deutschen Kommunen zurückgereicht. Nun aber drohen Verluste, häufig im zweistelligen Millionenbereich, da unter anderem die steuerliche Abzugsfähigkeit nicht (mehr) anerkannt wird.

Ein Kämmerer einer sächsischen Stadt steht derzeit unter Untreueverdacht, weil er ebenfalls auf internationalen Finanzmärkten hochriskante Finanzgeschäfte getätigt hat, die seiner Stadt nunmehr Verluste in Millionenhöhe verursachen können.

Den Kontrolleuren war grundsätzlich bewusst, dass risikoreiche Geschäfte getätigt wurden. Alle hofften auf zumeist kurzfristige Gewinne, keiner konnte oder wollte die schon mittelfristig auftretenden Risiken ernst nehmen. Bis jetzt ist es noch zu keiner strafrechtlichen Verurteilung oder haftungsrechtlichen Inanspruchnahme irgendeines Verantwortlichen aus den Aufsichtsgremien gekommen, die mit Verwaltungsbeamten und Politikern besetzt sind. Das lässt für die Zukunft nichts Gutes hoffen. Kriminologische Studien belegen: Je geringer für die Täter das Risiko ist, straf- oder haftungsrechtlich belangt zu werden, desto größer ist ihre Bereitschaft zu illegalem Handeln.

Die Forderung nach Transparenz ist im Jahr 2011 unter anderem vor dem Hintergrund der Finanzkrise und der Wahlerfolge der Piratenpartei fast zu einem Allgemeingut aller Parteien geworden. Transparenz ist kein Selbstzweck: Wer in der Demokratie mitentscheiden will, muss informiert sein. Informationen müssen leicht zugänglich sein. Transparenz beugt Mauscheln und Unkorrektheiten vor.

In Sachsen wie in weiteren drei Bundesländern ist bis heute kein Informationsfreiheitsgesetz verabschiedet worden. Transparency International Deutschland begrüßt daher die Initiativen in einigen sächsischen Kommunen nach Einführung einer kommunalen Informationsfreiheitssatzung.

Viele Aufgaben, die früher dem Staat vorbehalten waren, sind mittlerweile privatisiert worden und unterliegen privatwirtschaftlichem Gewinnstreben. Dies muss nicht falsch sein. Oft aber besteht die Gefahr, dass nur kurzfristig Gewinne generiert werden, dabei aber das öffentliche Interesse an einem dauerhaften Erhalt der öffentlichen Infrastruktur und an der Schonung natürlicher Ressourcen zulasten nachfolgender Generationen vernachlässigt werden.

Bei Privatisierungen oder Großprojekten mit langfristigen Auswirkungen auf Umwelt und Mensch bedarf es eines besonders hohen Maßes an Transparenz im Verfahren. Dafür reicht – wie Stuttgart21 gezeigt hat – eine formale Beteiligung der Bürger in Genehmigungsverfahren der herkömmlichen Art oft nicht aus. Der Bürger ist überfordert, wenn er 25 Ordner innerhalb der Einwendungsfrist durcharbeiten und eine qualifizierte Einwendung formulieren soll. Wäre es hier nicht besser, würde man den Vorhabenträger dazu verpflichten, einen bestimmten Geldbetrag (zum Beispiel ein Prozent der geplanten Gesamtkosten) zur Verfügung zu stellen, mit dem der Staat oder neutrale Verbände eigene Gutachten erstellen können?

Nach Umfragen besitzen die politischen Institutionen wie Parlamente und Parteien in Staaten mit einem hohen Maß an Transparenz das größte Vertrauen in der Bevölkerung; gleichzeitig ist die Korruption am geringsten. In Ländern wie Dänemark (Platz 2) und Schweden (jeweils Platz 4 auf dem CPI-Index) besteht eine hohe Kultur von politischer Partizipation.

Deutschland kann sich von diesen Ländern in der Diskussion um mehr Bürgerbeteiligung einiges abschauen.

Österreich: BLW muss Kommissions-Dokument herausgeben

Von Claudia Schreiber

Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) muss ein Dokument einer Ad-hoc-Kommission mit Vorschlägen für Begleitmassnahmen zum EU- Freihandelsabkommen im Agrar- und Lebensmittelbereich zugänglich machen. Das hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden. Beharrlich hat sich das BLW dagegen gewehrt.

Ich schlage die Ausschreibung eines Preises für die originellste Begründung für ein Nicht-Herausgeben eines Behörden-Dokumentes vor. Während längerer Zeit war mein Favorit ein Satz aus dem Bundesamt für Statistik: «Leider können wir Ihnen dieses Dokument nicht zur Verfügung stellen. Die Gründe dafür sind: (1) Es geht um eine interne Aktennotiz, die nicht für eine Veröffentlichung gedacht war und die schon veraltet ist. […]»

Dann freute ich mich eine Zeitlang über die mündliche Begründung aus einer kantonalen Verwaltung, wonach die von mir gewünschte Liste von Wasserbauvorhaben nicht herausgegeben werden könne, weil sonst eine Partei, die bis vor nicht allzu langer Zeit in eben dieser Verwaltung das Sagen hatte, sonst «alles blockieren würde». Dann kam das Dokument «Synopsis» (siehe Urteil A-1135/2011 des Bundesverwaltungsgerichtes).

«Synopsis» ist eine Sammlung von Vorschlägen für konkrete Begleitmassnahmen zu einem allfälligen Freihandelsabkommen mit der EU (Öffnung der Agrar- und Lebensmittelmärkte), welche eine Arbeitsgruppe, die sogenannte AG Begleitmassnahmen, unter der Leitung des damaligen BLW-Direktors zusammentrug.

Warum dieses Dokument nicht herausgegeben werden sollte? Aus allen erdenklichen Gründen:

  •  Das Dokument sei gar kein amtliches Dokument.
  • Das Dokument sei noch gar nicht fertiggestellt.
  • Es vermittle Informationen, welche die Mitglieder der AG Begleitmassnahmen dem BLW freiwillig mitgeteilt hätten und deren Geheimhaltung das BLW zugesichert habe.
  • Es beeinflusse zudem die Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU negativ.

Und so weiter. Und als ob dies alles noch nicht genügt hätte, liess der Vorsitzende die Mitglieder der Arbeitsgruppe auch noch darüber abstimmen, ob dieses Dokument herausgegeben werden sollte oder nicht. Die Arbeitsgruppen-Mitglieder stimmten gegen eine Herausgabe.

Für das Bundesverwaltungsgericht war das ein «fait accompli», mit dem die Arbeitsgruppen-Mitglieder «der Vorinstanz aber die Möglichkeit genommen» hätten, «im Rahmen einer Interessenabwägung zugunsten der Förderung der Transparenz in der Verwaltung auf die ihr angebotenen Informationen allenfalls von vornherein zu verzichten», was letztlich einer Aushölung des Öffentlichkeitsprinzip gleichkomme.

Meine Eingabe für die den BGÖ-Preis 2011 ist deshalb dieses Synopsis-Gesamtkunstwerk: Es dokumentiert, wie eine Arbeitsgruppe unter der Leitung eines Amtschefs dessen eigenes Amt vor vollendete Tatsachen stellt und enthält eine entsprechend beeindruckende Zahl an preiswürdigen Begründungen.