Informationsfreiheitsgesetz – scharfe Waffe oder Papiertiger?

Von Rechtsanwalt Dr. Sebastian Kraska und Karola Berger

Am 1. Januar 2006 trat das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) des Bundes in Kraft, das jedem Bürger unbeschränkten Zugang zu behördlichen Informationen einräumt. Eine Bestandsaufnahme, wie sich heute die rechtliche Lage sowie die Handhabe in der Praxis darstellen.

Nach § 1 Abs. 1 IFG hat jedermann einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen gegenüber Behörden des Bundes. Das heißt jeder, nicht nur jeder deutsche, Bürger kann sich ohne weiteres an eine beliebige Bundesbehörde wenden und Auskunft über jedwede dort befindliche Information verlangen. Die Angabe von Gründen ist dafür grundsätzlich nicht erforderlich. Auch ist die Antragsstellung nicht an eine bestimmte Form gebunden.

Paradigmenwechsel

Der unbeschränkte Zugang zu behördlichen Informationen ist nach der deutschen Rechtstradition des Amtsgeheimnisses keineswegs eine Selbstverständlichkeit. Früher galt der Grundsatz, dass Behördendaten nur ausnahmsweise und grundsätzlich nur an Verfahrensbeteiligte weitergegeben werden. Diese hatten, und haben noch immer, ein Recht auf Akteneinsicht gem. § 29 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG).

Entwicklung in Deutschland

Die gesetzlichen Rahmenbedingungen wurden in Deutschland erstmals 1994 mit dem Umweltinformationsgesetz (UIG) geändert, das einen Anspruch auf Zugang zu umweltrelevanten Informationen verschaffte. Vor Inkrafttreten des für alle Arten von Informationen geltenden IFG des Bundes hatte es seit 1998 bereits in einigen Bundesländern (nämlich Berlin, Brandenburg, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen) Gesetze mit entsprechendem Regelungsgegenstand gegeben. Ein 1997 im Bundestag vorgelegter Entwurf wurde sehr kontrovers diskutiert. Insbesondere das Bundesministerium der Finanzen äußerte damals Bedenken. Zur Fassung in Gesetzesform kam es vorerst nicht. Weitere Entwürfe folgten 1998, 2002 und 2004. Letzterer wurde Gesetz und trat schließlich am 1.1.2006 in Kraft. Später kam auch noch das Verbraucherinformationsgesetz (VIG) hinzu.

Landesebene: kein bayerisches Informationsfreiheitsgesetz

In Bayern existiert bislang kein Landes-Informationsfreiheitsgesetz. In einigen Gemeinden versuchte man diesen Umstand durch kommunale Informationsfreiheitssatzungen auszugleichen. In Bad Aibling und Ebersberg scheiterte dieses Unterfangen. Schwandorf verfügt hingegen bereits über eine solche Satzung. Zu bei Behörden des Freistaats Bayern befindlichen Informationen bleibt der Zugang aber bis auf Weiteres verschlossen.

Welche Behörden sind auskunftsverpflichtet?

Einer Verpflichtung zur Auskunftserteilung nach dem IFG unterliegt eine Bundesbehörde nur, wenn und soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Darunter fallen insbesondere nicht parlamentarische Aufgaben und Rechtsprechung. Von der Auskunftspflicht ebenfalls ausgenommen sind Kreditinstitute des Bundes.

Zuständigkeit

Die Informationsfreiheit fällt in den Zuständigkeitsbereich des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit. Seine Aufgabe ist es, den Informationsfreiheitsgesetzen zur Durchsetzung zu verhelfen. Er sieht das Recht auf Informationsfreiheit als eine wichtige Voraussetzung für Transparenz und Bürgerbeteiligung an. Es sei „Ausdruck eines veränderten Staatsverständnisses“. Partizipation spiele eine immer wichtigere Rolle und Voraussetzung dafür sei eben der Zugang zu Informationen (vgl. dazu die Rede von Peter Schaar am 1. Oktober 2010 bei der Friedrich Ebert-Stiftung)

Herausgabe auch nachteiliger Informationen

Umstritten ist die Frage, ob die Behörden auch solche Informationen herausgeben müssen, die gegen sie verwendet werden können. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und auch die herrschende Meinung in der Literatur beantworten die Frage mit einem klaren „Ja“.

Erster Prüfstein: Toll Collect

Eine erste Bewährungsprobe für das neue Informationsfreiheitsgesetz waren die Maut-Verträge zwischen der Bundesregierung und der Betreiberfirma Toll Collect. Der SPD-Abgeordnete Jörg Tauss stellte Anfang 2006 einen Antrag auf Einsicht in den Vertrag mit Toll Collect, den die Bundesregierung geheim hielt. Die Auskunft wurde verweigert mit der Begründung, es seien Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse betroffen und nachteilige Auswirkungen auf das schiedsgerichtliche Verfahren seien zu befürchten. Der Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar kam nach einer Überprüfung zu dem Ergebnis, dass diese Gründe nur für Teile der begehrten Informationen greifen würden. Das veränderte Regel-Ausnahme-Verhältnis fand bei der damaligen Entscheidung noch nicht ausreichend Berücksichtigung.

Ausnahmen

Die §§ 3 bis 6 IFG enthalten Beschränkungen des Auskunftsanspruchs für die Fälle, in denen Interessen Betroffener entgegenstehen. So besteht kein Anspruch, wenn Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder personenbezogene Daten Dritter Gegenstand des Auskunftsersuchens sind. Ist der behördliche Entscheidungsprozess behindert oder stehen öffentliche Belange entgegen, ist der Anspruch ebenfalls ausgeschlossen.

Verweigerung der Auskunftserteilung ist ultima ratio

Bevor die Erteilung einer Auskunft aufgrund entgegenstehender Rechte Dritter vollumfänglich verweigert wird, ist zu prüfen, ob den Schutzbelangen nicht dadurch Rechnung getragen werden kann, dass nur ein Teil der Informationen herausgegeben oder gemäß § 1 Abs. 2 IFG, anstatt Kopien mitzugeben, lediglich ein Einsichtsrecht gewährt wird.

Akteneinsichtsrecht eventuell günstiger

Der Anspruch nach § 29 VwVfG steht neben § 1 Abs. 1 IFG. Es kann unter Umständen günstiger sein, sein Auskunftsersuchen darauf zu stützen, weil ihm die Versagungsgründe der §§ 3 bis 6 IFG nicht entgegengesetzt werden können.

Verhältnis zum Datenschutz

Für den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit bilden Datenschutz und Informationsfreiheit „zwei Seiten einer Medaille.“ Es gilt auch hier der allgemeine Rechtsgrundsatz, dass die Freiheit des Einzelnen dort endet, wo die Rechte Anderer verletzt werden. Das heißt, übertragen auf das Verhältnis von Datenschutz und Informationsfreiheit, dass Auskunft nur insoweit zu erteilen ist, als nicht unzulässiger Weise personenbezogene Daten Anderer preisgegeben werden. Nach § 5 Abs. 1 IFG dürfen Informationen nur dann herausgegeben werden, wenn das Interesse an den Informationen das Interesse am Schutz der personenbezogenen Daten überwiegt, was einen prinzipiellen Vorrang des Datenschutzes bedeutet. In diesem Sinne hat auch der Europäische Gerichtshof in der Sache C-28/08 P Kommission/Bavarian Lager entschieden. Hiernach hat der Auskunftbegehrende Gründe darzulegen, weshalb er die betreffenden Informationen benötigt oder es muss die Zustimmung der betroffenen Personen vorliegen.

Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen

Unternehmen haben ein schutzwürdiges Interesse daran, dass bestimmte Informationen, z.B. Kundenlisten oder Bezugsquellen, die sie den Behörden mitteilen mussten, nicht an die Öffentlichkeit gelangen. Dem steht mitunter der Anspruch auf freien Zugang zu Behördeninformationen entgegen. Anders als für personenbezogene Daten fehlt es für Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse an einer Abwägungsklausel. Das Gesetz sagt nichts darüber aus, welches Interesse grundsätzlich höher zu bewerten ist.

Weitere Beschränkung des Anwendungsbereichs

In der Diskussion ist derzeit, eine Kategorie von Informationen aus dem Anwendungsbereich des IFG auszunehmen. Sämtliche Informationen aus dem Bereich der Finanz-, Wertpapier- und Versicherungsaufsicht sollen fortan gesperrt werden (vgl. BT-Drucksache 16/11613, S. 64).

Kosten

Sofern eine Behörde dem Auskunftsbegehren stattzugeben hat, sind die zu erteilenden Informationen nicht kostenlos. Wenn es sich nicht um eine einfache Auskunft handelt, erhebt die auskunftsverpflichtete Behörde nach § 10 IFG Auslagen und Gebühren. Entsprechende Regelungen finden sich in § 6 Verbraucherinformationsgesetz (VIG) und § 12 UIG. Genaueres zur Kostenerhebung nach dem IFG regelt die Informationsgebührenverordnung (IFGGebV) des Bundesinnenministeriums, die als Anlage ein Gebühren- und Auslagenverzeichnis enthält.

Zu hohe Kosten

Obwohl durch die Höhe der erhobenen Kosten der Auskunftsanspruch nach § 1 Abs. 1 IFG nicht faktisch entwertet werden darf, sind diese mitunter ziemlich hoch. Es wurde sogar die Bezeichnung „Strafgebühr“ verwendet. Erscheinen die verlangten Auslagen und Gebühren unverhältnismäßig, kann der Kostenbescheid zunächst durch Widerspruch bei der Behörde, sodann auch vor Gericht angegriffen werden. Das Münchener Verwaltungsgericht (Urteil vom 15.11.2010, Az.: M 18 K 08.5934) hat einen Kostenbescheid, aufgeboben, weil bei dessen Erlass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht beachtet worden war.

Praktischer Anwendungsbereich

Im November des vergangenen Jahres verklagte der Asse Untersuchungsausschuss das Kanzleramt auf Grundlage des IFG auf Herausgabe der Akten zum Atommülllager „Asse“, die seit einem Jahr zumindest größtenteils verweigert wird.

Werkzeug für Journalisten

Ein wirkungsvolles Werkzeug stellt das IFG für Journalisten dar. Sie können, wie jeder andere Interessierte auch, zum Beispiel Auskunft zu Haushaltsausgaben von Parlamentariern verlangen. So geschehen in einem Fall, den das Verwaltungsgericht Berlin am 11.11.2010 zu entscheiden hatte und in dem es um das Auskunftsersuchen eines Journalisten bezüglich der Anschaffung von teuren Füllern und Digitalkameras für Abgeordnete aus Haushaltsmitteln ging. Das Gericht gab dem Bundestag auf, die ergangene Ablehnung erneut zu prüfen. Die vorgebrachten Ablehnungsgründe, der Aufwand für die Informationsbeschaffung sei unverhältnismäßig hoch und die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Lieferanten seien gefährdet, berechtigten nämlich nicht zur völligen Zurückweisung. Insbesondere hätte man die Möglichkeit gehabt, die Einwilligung der Betroffenen einzuholen.

„Befreite Dokumente“

Weil es aufgrund hoher Kosten und durch unberechtigte Verweigerung der Herausgabe von Informationen um die faktische Durchsetzbarkeit des IFG nach ihrer Auffassung noch nicht sehr gut bestellt ist, haben der Chaos Computer Club und der Verein zur Förderung des öffentlichen bewegten und unbewegten Datenverkehrs die Plattform befreite-dokumente.de geschaffen. Dort können nach Maßgabe der Informationsfreiheitsgesetze erlangte Informationen der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt und eingesehen werden. Außerdem bietet die Seite Hilfestellung bei der Anforderung von Informationen.

Fazit

Die derzeit geltenden Informationsfreiheitsgesetze haben faktisch noch nicht die Schlagkraft, die sie nach den Buchstaben des Gesetzes haben könnten. Im Grundsatz entwickelt sich hier das Recht aber zu Gunsten der Antragsteller.

PM: Transparency begrüßt geplantes Informationsfreiheitsgesetz in Baden-Württemberg

Die Antikorruptionsorganisation Transparency International Deutschland begrüßt die im Koalitionsvertrag zwischen den Grünen und der SPD vereinbarte Schaffung eines Informationsfreiheitsgesetzes. Damit wäre Baden-Württemberg das zwölfte Bundesland mit einem Informationsfreiheitsgesetz. In Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen gibt es kein Informationsfreiheitsgesetz.

Weiterhin begrüßt Transparency, dass die neue Koalition in Baden-Württemberg alle notwendigen Maßnahmen ergreifen wird, „damit Baden-Württemberg bei der Verfolgung von Wirtschaftskriminalität und bei der Bekämpfung der Korruption vorbildlich ist“ (Koalitionsvertrag, S. 65). Dazu gehören nach Auffassung von Transparency Deutschland die Einrichtung einer Schwerpunktstaatsanwaltschaft für Korruption, die Einführung eines zentralen Antikorruptionsregisters sowie eine Bundesratsinitiative zur Verschärfung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung (§108e StGB).

Nicole Perez, Leiterin der Regionalgruppe Baden-Württemberg: „Jetzt müssen den Worten Taten folgen. Wir wünschen uns ein bürgerfreundliches Informationsfreiheitsgesetz, das den Bürgern ermöglicht, ohne hohe Gebühren Einsicht in Verwaltungsvorgänge nehmen zu können.“

Transparency Deutschland hatte im Vorfeld der Landtagswahl den Parteien Wahlprüfsteine übersandt. Grüne und SPD hatten sich beide in ihren Antworten für folgende Maßnahmen ausgesprochen:

  • Karenzzeit für ausgeschiedene Regierungmitglieder, innerhalb derer die Zulässigkeit einer Berufstätigkeit geprüft wird
  • finanzielle Offenlegung von Nebentätigkeiten der Abgeordneten des baden-württembergischen Landtages
  • Einführung eines Lobbyistenregisters auf Landesebene
  • Verzicht auf Stelleneinsparungen im Bereich der Finanzbehörden

Transparency fordert, dass diese Punkte auch ohne Erwähnung im Koalitionsvertrag in Angriff genommen werden, um die vor der Wahl getätigten Versprechen umzusetzen.

Informationsfreiheitsgesetz und Open Data für Baden-Württemberg

Aus dem grün-roten Koalitionsvertrag vom 27. April 2011:

Transparenz des Regierungshandelns im Netz

Wir stehen für eine offene Gesellschaft und eine transparente Verwaltung. Die bisherigen Aktivitäten Baden-Württembergs im Bereich e-Government und digitaler Demokratie werden wir ausbauen. Dabei werden wir insbesondere auch auf die Barrierefreiheit aller öffentlichen Angebote achten, und darauf, dass Teilhabe am öffentlichen Leben auch ohne Netzzugang möglich bleibt. Zu den großen Chancen digitaler Netze gehört die Möglichkeit, die Grundlagen des Regierungshandelns transparent und zugänglich zu machen.

In einem umfassenden Informationsfreiheitsgesetz werden wir gesetzliche Regelungen treffen, damit Bürgerinnen und Bürger unter Beachtung des Datenschutzes grundsätzlich freien Zugang zu den bei den öffentlichen Verwaltungen vorhandenen Informationen haben. Wir werden unser Regierungshandeln daran orientieren, die zugrunde liegenden Daten und Dokumente weitestmöglich öffentlich zugänglich zu machen. Hier orientieren wir uns am Grundsatz „Open Data“.

Koalitionsvertrag, Seite 79.

PM-DJV-BW: Grüne und SPD wollen Informationsfreiheitsgesetz in Baden-Württemberg realisieren

Baden-Württemberg ist eines der wenigen Bundesländer, die kein Informationsfreiheitsgesetz haben. Dieses Gesetz würde es Journalistinnen und Journalisten, aber vor allem auch anderen Bürgerinnen und Bürgern deutlich erleichtern, Auskünfte von Landesbehörden zu bekommen. Zugang zu behördlichen Informationen müsste dann die Regel sein und nicht mehr die Ausnahme.

Nach der Landtagswahl könnte es eines der Themen sein, das zügig umgesetzt wird, ist es doch innerhalb der vermutlichen neuen Grün-Roten Regierungskoalition unumstritten. „Das Informationsfreiheitsgesetz hat für Grün-Rot eine große Bedeutung. Wir werden es sicher in den Koalitionsvertrag aufnehmen“, meint Jürgen Walter, MdL für die Grünen auf Anfrage des DJV. Von der SPD werde es seit Jahren gefordert, „auch für Baden-Württemberg haben wir dafür gekämpft“, sagt Andreas Stoch, MdL der SPD. Auch in den stattfindenden Koalitionsverhandlungen mit den Grünen spiele es eine Rolle, er wolle aber dem Ergebnis nicht vorweggreifen, so Stoch weiter.

Ein weiteres Thema, das auch die Medienpolitik berührt ist die personelle Ausstattung des Datenschutzbeauftragten. Dazu lasse sich derzeit noch nichts Abschließendes sagen, erklärt Stoch und meint weiter: „Wir werden zunächst die Zusammenlegung in einer obersten Landesbehörde durchführen. Abhängig von den Aufgaben, die dem Datenschutzbeauftragten übertragen werden, werden wir dann die personelle Ausstattung ausgestalten.“ Ziel müsse aber sein, dass alle Mittel zur Verfügung gestellt werden, die einen effektiven Datenschutz ermöglichen. Die SPD fordert eine Zusammenlegung des öffentlichen und nicht-öffentlichen Datenschutzes. Der nicht-öffentliche Datenschutz ist bislang beim Innenministerium angesiedelt und sei somit nicht unabhängig von der jeweiligen Regierung, was gegen gängiges EU-Recht verstoße, so Stoch. Eine oberste Landesbehörde sollte nach Auffassung der SPD „in einem ministerialfreien Raum angesiedelt sein, um politische Unabhängigkeit zu erreichen.“ Auch nach Auffassung der Grünen solle „der Datenschutz in einer eigenen Landesbehörde organisiert sein“, betont Jürgen Walter.

Flugplatz Hangelar: Protokolle sind öffentlich

Von Andreas Helfer

Protokolle aus Sitzungen von Verwaltungen und deren Gremien sind grundsätzlich öffentlich einsehbar. Darauf macht der Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit aufmerksam. Grund ist ein Antrag des in Hangelar wohnenden Juristen Manfred Monreal, der ohne Erfolg Einsicht in die Aufzeichnungen zur Januarsitzung des Lärmschutzbeirats des örtlichen Flugplatzes beantragt hatte. Die Regelung, so heißt es in einem Schreiben, das dem „Rhein-Sieg-Anzeiger“ vorliegt, gelte auch dann, wenn – wie im vorliegenden Fall – die Sitzung als „nicht öffentlich“ ausgewiesen sei.

Der Schriftwechsel ist eine weitere Episode in dem Disput, der seit geraumer Zeit zwischen einigen Anwohnern des Hangelarer Flugplatzes sowie dessen Nutzern und Betreibern schwelt. Auf der einen Seite stehen Hausbesitzer und Mieter, die sich vor allem durch die Motorengeräusche von Hubschraubern gestört fühlen. Auf der anderen Seite stehen die Flugplatzgesellschaft, die Hobby-Flieger sowie die Unternehmen, deren Existenz am Flugbetrieb hängt. Sowohl die Flugplatzgesellschaft, die sich in Besitz der Stadt Sankt Augustin, der Stadtwerke Bonn, des Rhein-Sieg-Kreises und der Fliegergemeinschaft befindet, als auch die für Lärmschutz im Flugverkehr zuständige Bezirksregierung Düsseldorf haben Monreal und seinen Mitstreitern die Einsicht in die Protokolle bislang verweigert.

Wie Monreal im Gespräch mit dem „Rhein-Sieg-Anzeiger“ erklärt, erhofft er sich von der Einsicht in die Papiere Aufschluss über einschlägige Verkehrsstatistiken – etwa der Anzahl von Hubschrauberstarts und sogenannten Schwebeflügen. Diese halte die Betriebsleitung des Flugplatzes bislang unter Verschluss. Laut Monreal wolle man so verhindern, dass die Fluglärmgegner eine greifbare Handhabe bekommen. Aufgrund der ausbleibenden Reaktion hat Monreal nach eigener Aussage auch den Aufsichtsratsvorsitzenden des Flugplatzes, Landrat Frithjof Kühn, angeschrieben. „Von dem aber habe ich bisher noch nicht einmal eine Antwort erhalten.“

Andere Entscheidungsträger haben Monreals Ansinnen bislang mit der Begründung abgelehnt, dass der Flugplatz „keine öffentlichen Aufgaben“ wahrnehme. Daher entfalle auch das Recht auf Einsicht in die Protokolle, auf das er sich berufe. Dies jedoch sieht der Landesdatenschutzbeauftragte anders: „Gründe, die inhaltlich für die Vertraulichkeit des Protokolls sprechen, sind auf Basis des mir bisher bekannten Sachverhalts nicht ersichtlich.“ Monreal hofft mit Hilfe dieser Aussage nun sein Ansinnen durchsetzen zu können. Die erhaltenen Informationen möchte er nach eigener Aussage dazu nutzen, konstruktive Vorschläge zur zeitnahen Reduzierung des Fluglärms zu machen. Dazu gehört unter anderem, Hubschrauberrundflüge an Wochenenden zu verbieten – eine Regelung, die für Propellerflugzeuge schon längst greift.