Von Reinhard Müller
Das staatliche Informationsverhalten ist in den Blickpunkt geraten: Nicht nur Journalisten, sondern auch Bürger haben Anspruch auf Zugang zu Informationen von Behörden. Unter die Auskunftspflicht fallen auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.
Warum genau wurde der Vertrag des ZDF-Chefredakteurs Brender nicht verlängert? Was spielte sich im Rundfunkrat ab? Ist das grundsätzlich geheim? Seit Anfang 2006 das Informationsfreiheitsgesetz in Kraft trat, hat „jeder“ – also nicht nur ein Journalist – „einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen“. Dieser Anspruch richtet sich gegen Behörden und vergleichbare Einrichtungen. Nun ist das ZDF, sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ja selbst auch Träger der Rundfunkfreiheit. Müssen sie deshalb auch Auskunft geben?
Grundsätzlich ja, sagte der Freiburger Staatsrechtslehrer Friedrich Schoch jetzt auf der 107.Tagung des Studienkreises für Presserecht und Pressefreiheit in Leipzig. Im Prinzip seien auch ARD und ZDF in diesem Sinne Behörden. Andernfalls müsste man die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ausdrücklich ausklammern. Während der Rostocker Medienrechtler Hubertus Gersdorf auf die Pflicht zur Gleichbehandlung aller Medien verwies, erinnerte Schoch daran, dass die Sender Träger mittelbarer Staatsverwaltung seien.
Das Kölner Verwaltungsgericht wiederum entschied Ende 2009 zum WDR, der presserechtliche Auskunftsanspruch könne sich nur gegen solche Stellen richten, die staatliche Aufgaben wahrnähmen und ihrer Funktion nach eine der Exekutive zuzuordnende staatliche Verwaltungstätigkeit ausübten; das treffe auf den WDR nicht zu. Doch sind sie Anstalten des öffentlichen Rechts und nehmen öffentliche Aufgaben wahr und müssen – erst recht nach dem Landes-Informationsfreiheitsgesetz – Auskunft geben.
Freilich dürfte es einen Unterschied machen, ob sich ein Auskunftsbegehren gegen den redaktionellen Kernbereich eines Senders richtet – oder etwa gegen wirtschaftliche Beteiligungen, den Einfluss der Politik auf den Umfang der mit Zwangsgebühren finanzierten Aktivitäten von ARD und ZDF im Internet.
Jedenfalls nimmt das Informationsfreiheitsgesetz – die Länder haben eigene, teils abweichende Regelungen erlassen – nicht etwa ganze Bereiche aus. So kritisierte Schoch auch eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Potsdam, nach der das Informationsbegehren eines Journalisten gegenüber dem Bundeskanzleramt zur Ostsee-Pipeline abgelehnt wurde. Begründung: Hier gehe es nicht um Verwaltungshandeln, sondern um Regierungstätigkeit. Doch erklärt das Gesetz Behörden des Bundes unabhängig von der Art ihrer Tätigkeit für informationspflichtig.
Auch der Antrag eines Journalisten beim Bundesverkehrsministerium auf Information über CIA-Flüge blieb erfolglos. Die Regierung fürchtete Nachteile für die internationalen Beziehungen Deutschlands, insbesondere „Verstimmungen“ der Vereinigten Staaten. Das Bundesverwaltungsgericht erkannte das an. Der Informationszugang ist ferner ausgeschlossen, wenn die begehrte Information einer Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitspflicht unterliegt. Dabei reicht nach der Rechtsprechung die formale Einstufung als Verschlusssache nicht aus.
Durch die neuere Gesetzgebung, die auch etwa im Verbraucherinformationsgesetz zum Ausdruck kommt, ist das Informationsverhalten des Staates in den Blickpunkt geraten. Dabei regelt eine Information als solche nichts. Aber sie wirkt, kann etwa bei staatlichen Warnhinweisen Existenzen zerstören – und sie ist irreversibel, kann also kaum aus der Welt geschafft werden.
Schoch kritisierte, dass das Bundesverfassungsgericht etwa mit seiner grundlegenden Entscheidung zum „Glykolwein“ von 2002 den Grundrechtsschutz gegenüber Informationsmaßnahmen der Bundesregierung ausgehöhlt und die Kompetenzordnung gleichsam außer Kraft gesetzt habe. Das Gericht entschied, die Aufgabe der Regierung zur Staatsleitung ermächtige zum Informieren der Öffentlichkeit, auch wenn damit Grundrechtseingriffe verbunden seien. Dieser Schluss von der Aufgabenzuweisung auf die behördliche Handlungsbefugnis sei im Rechtsstaat unhaltbar.
Hierfür erntete Schoch freilich genauso Widerspruch wie für seine Ansicht, auch die Staatsanwaltschaften bedürften für ihre Äußerungen in Ermittlungsverfahren einer gesetzlichen Grundlage. Verwaltungsvorschriften reichten hierfür nicht aus, wenn man bedenke, welche Eingriffe in die Persönlichkeitsrechte von Beschuldigten damit verbunden sein könnten. Anpassungen seien hier nicht ausgeschlossen, gesicherte rechtsstaatliche Standards aber nicht verhandelbar. Im Kern gestatte der Grundrechtsschutz – auch was die Öffentlichkeitsarbeit der Justiz angehe – keine Konzessionen an den „kommunizierenden Staat“.
In jedem Fall werden sich staatliche Stellen auch hierzulande daran gewöhnen müssen, dass die bei ihnen vorhandenen Informationen ihnen nicht „gehören“ – auch wenn es natürlich immer legitime Belange geben kann, die Auskunft zu verweigern. Mit der Abkehr vom „Prinzip der beschränkten Aktenöffentlichkeit“ hat Deutschland eine internationale Entwicklung vor allem im Umweltrecht nachvollzogen. Und der Staat als Akteur? Der Leipziger Staatsrechtslehrer Christoph Degenhardt erinnerte daran, dass der Staat weder selbst Rundfunkveranstalter sein noch bestimmenden Einfluss auf die Sender erlangen dürfe. Der freiheitliche Kommunikationsprozess muss demnach grundsätzlich „staatsfrei“ bleiben.
Allerdings stünden auch die Medien in der Verantwortung, den Staat nicht näher herankommen zu lassen als nötig. Das Gebot der Freiheit von bestimmendem staatlichen Einfluss gelte auch für „informale Formen“ der Kooperation von Staat und Medien. Es sei deshalb bedenklich, „wenn die EU Programme fördert, die Journalisten mit Ton- und Bildmaterial über Europa und die europäischen Institutionen versorgen – und Geförderte – auch Bayerischer Rundfunk und MDR – sich verpflichten, das Image der EU „weder direkt noch indirekt zu schädigen“.
Auf der anderen Seite wäre es verfassungsrechtlich bedenklich, wollte der Bundestag selbst Akteur der Medienberichterstattung werden – und sein eigenes Fernsehen machen. Das Verfassungsorgan würde dann „jene Berichterstattungsfunktion an sich ziehen, die erst seine Kontrolle ermöglicht“. Jede Übertragung aus dem Bundestag ist schließlich stets auch Medienberichterstattung. Und nicht ganz unbedenklich ist demnach wohl auch der wöchentliche Internetauftritt von Bundeskanzlerin Merkel.
Im Übrigen, so Degenhardt, sei „angesichts aktueller Ereignisse“ zu fragen, „ob wir im öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht schon längst einen mittelbar staatlichen Rundfunk haben“. Die verfassungsrechtliche Brisanz des Falles Brender liege schließlich nicht in der Zusammensetzung der Anstaltsorgane, die noch den Karlsruher Vorgaben entsprechen dürfte. Vielmehr mache der Fall „eine systemimmanente Schwäche des Anstaltsfunks“ deutlich: das „symbiotische Abhängigkeitsverhältnis von Staat und Anstalten mit seinem stillschweigenden Agreement: publikumswirksame Darstellung und auch sonst mediales Wohlverhalten gegen großzügige Gebührenalimentation, milde Aufsicht und plein pouvoir für Online-Medien“.
Für Kirchen – Stichwort Missbrauch – gilt der Auskunftsanspruch des Einzelnen übrigens nicht; sie haben eine verfassungsrechtliche Sonderstellung. Doch Degenhardt nannte wohl nicht ohne Grund die Rundfunkanstalten und die Kirchen „öffentlich-rechtliche Dinosaurier“.