Von Martin Kotynek
Jahrhundertelang hat das Amtsgeheimnis dafür gesorgt, dass beinahe alles, was in den Behörden ablief, dem neugierigen Blick der Bürger entzogen war. Damit sollte das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) Schluss machen. Vor drei Jahren trat es in Kraft, und fortan sollten Transparenz und Offenheit die Arbeit der Behörden bestimmen. Doch mittlerweile zeigt sich, dass die vielen Ausnahmen im Gesetz die Bürger davon abhalten, ihr Recht auf freien Zugang zu Akten der Bundesbehörden wahrzunehmen. Zudem machen viele Ämter offenbar großzügig Gebrauch von Ausnahmeregelungen. “Das Umdenken in der Verwaltung hat noch nicht stattgefunden”, sagt Manfred Redelfs, der die Rechercheabteilung von Greenpeace leitet und in den vergangenen Jahren zahlreiche Anträge auf Akteneinsicht gestellt hat. “Das hat wahrscheinlich auch historische Gründe”, sagt Redelfs.
Das Amtsgeheimnis ist in einer Zeit entstanden, als absolutistische Monarchen über die deutschen Fürstentümer herrschten. Seither hat es alle Wirren der Geschichte unbeschadet überstanden, weder die Werte der Aufklärung und die Französische Revolution noch die Gründung der Republik konnten ihm etwas anhaben. Jahrhundertelang durften die Menschen nur in Ausnahmefällen die Arbeit der Ämter einsehen. So konnte niemand prüfen, was die Verwaltung eigentlich genau mit dem Steuergeld machte.
Doch als in Europa außer Deutschland nur noch Weißrussland und Luxemburg die Akten der öffentlichen Verwaltung unter Verschluss hielten, wurde die Geheimniskrämerei offiziell für beendet erklärt und durch das IFG ersetzt. Fortan sollten die Menschen das Recht haben, ganze Bürger zu sein, sich also aus erster Hand über Akten der Bundesbehörden informieren können. Das IFG brachte eine Änderung, die das althergebrachte Prinzip der Geheimhaltung auf den Kopf stellte: Nicht mehr der Bürger muss begründen, warum er Amtsdokumente lesen möchte, sondern die Behörde, warum sie diese im Einzelfall geheim halten will. Theoretisch reicht ein Telefonanruf oder eine formlose E-Mail des Bürgers mit der Angabe, was man lesen oder kopieren möchte.
Doch so einfach wollten die Behörden ihre Geheimnisse nicht preisgeben. “Der längste Paragraph des IFG beschreibt die Ausnahmeregelungen, bei denen Behörden die Einsicht verweigern können”, sagt Redelfs. “So lassen sich lästige Fragensteller auf Distanz halten.” Die zahlreichen Ausnahmen haben ihre Wirkung nicht verfehlt, wie eine Bilanz der ersten drei Jahre ohne Amtsgeheimnis zeigt: Weniger als 5000 Anträge auf Akteneinsicht sind bei den Bundesbehörden bisher eingegangen,· bis Juni dieses Jahres wurde in insgesamt 393 Fällen nur ein Teil der begehrten Informationen zugänglich gemacht und in 745 Fällen wurde der Zugang gänzlich abgelehnt.
So zum Beispiel die Frage eines Bürgers, welche Pestizidrückstände bei Kontrollen auf Lebensmitteln gefunden wurden. Im zuständigen Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit liegen diese Informationen zwar vor, man sei darüber aber “nicht verfügungsberechtigt”, richtet man dem Anfragenden aus. Eine “Gefährdung der öffentlichen Sicherheit” wäre es nach Ansicht der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien, wenn die Bürger Einblick in die Protokolle bekämen, nach denen entschieden wurde, ob ein Videofilm jugendfrei ist. Und auf die Frage, welche Tierversuche im Auftrag des Landwirtschaftsministeriums durchgeführt wurden, antwortete das Amt, dass wegen “erheblichen Verwaltungsaufwands” für die Recherche der Akten mit hohen Gebühren zu rechnen sei.·
“Es ist immer noch ein weit verbreitetes Missverständnis, dass Akten Eigentum der Verwaltung sind, die sich gegenüber dem Bürger abschirmen muss”, kritisiert Peter Schaar, der als Bundesbeauftragter für den Datenschutz auch über die Informationsfreiheit wacht. “Sehr viele Ausnahmen sind doppelt und dreifach genäht”, sagt Schaar. “So ist die Wahrscheinlichkeit höher, dass sich schon irgendeine Ausnahme findet, wenn die Behörde eine braucht.” Zudem tendieren die Ämter laut Schaar auch dazu, die vielen Ausnahmen sehr weit auszulegen.
Am meisten interessieren sich die Bürger für Akten des Bundesgesundheitsministeriums (BMG) und des angegliederten Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM). Dort scheint der neue Transparenzgedanke auch angekommen zu sein: Im Verhältnis zur Anzahl der bearbeiteten Anträge gewährt das Gesundheitsministerium nach den Ministerien für Wirtschaft, Landwirtschaft und Entwicklung am häufigsten Zugang zu den Akten. Besonders zugeknöpft geben sich hingegen das Bundeskanzleramt, das Finanzministerium und das Verteidigungsministerium. Sie lehnten in den vergangenen drei Jahren fast die Hälfte aller Ersuchen auf Informationszugang ab (siehe Grafik). “Nachteilige Auswirkungen auf militärische Belange der Bundeswehr” nennt das Verteidigungsministerium als häufigsten Grund für die Ablehnung, das Finanzministerium beruft sich meist auf “Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse” von Unternehmen, die gewahrt werden müssten.
Insbesondere der Schutz der Geschäftsgeheimnisse hat sich nach Auffassung von Rechtsexperten als Pferdefuß des IFG erwiesen. Verlangt ein Bürger Einblick in einen Vertrag, der zwischen einer Behörde und einem Unternehmen geschlossen wurde, fragt die Behörde meist bei der Firma nach, ob dabei Geschäftsgeheimnisse betroffen sind. Ist das laut dem Unternehmen der Fall, bleiben die Akten unter Verschluss. Diese Regelung kam auf Intervention der Wirtschaft vor Einführung des Gesetzes zustande. “Geschäftsgeheimnisse sind absolut geschützt, das ist ein Problem”, sagt Schaar. “Wer mit dem Staat einen Vertrag abschließt, muss jedoch akzeptieren, dass sich die Öffentlichkeit für die Umstände interessiert, schließlich ist es Steuergeld, das fließt.”
Nun fordern Politiker und Juristen Änderungen an dem Gesetz zugunsten der Bürger. Die Grünen haben im Bundestag einen Antrag eingebracht, wonach die Behörden künftig dazu verpflichtet sein sollen abzuwägen, ob das Interesse der Öffentlichkeit, Akten einzusehen, wichtiger ist als die jeweilige Ausnahmebestimmung. “Der Gesetzgeber ist aufgerufen, das, was Transparenz ungebührlich behindert, aus dem Weg zu räumen, dazu gehören manche der Ausnahmen”, sagt Schaar. Zudem müssten Anträge nach dem IFG künftig generell kostenfrei sein – derzeit sind Gebühren bis zu 500 Euro möglich.
Darüber hinaus fordert Manfred Redelfs von Greenpeace, den “Flickenteppich an Informationszugangsgesetzen” zu vereinheitlichen. Will man Umweltakten einsehen, muss man sich derzeit nach eigenen Umweltinformationsgesetzen richten, von denen es ein Bundes- und 15 Ländergesetze gibt. Für Akten zum Verbraucherschutz gibt es wieder ein eigenes Gesetz. Und weil das IFG nur für Behörden des Bundes gilt, gibt es für den Zugang zu Akten der Länderbehörden in vielen Bundesländern eigene Länder-IFG. Manche Länder haben wiederum gar kein IFG, dort gilt das Amtsgeheimnis. “Das wirkt auf den Bürger verwirrend und schreckt ab”, sagt Redelfs. Ein Gesetz für alle Belange reiche aus.
Damit mehr Bürger von ihrem Recht auf Akteneinsicht Gebrauch machen, soll das Gesetz stärker bekanntgemacht werden. Datenschützer Schaar sieht dabei die Ämter in der Pflicht: “Ich fordere von den Behörden, dass sie von sich aus stärker darauf hinweisen, dass es einen Anspruch auf Informationszugang gibt. Das ist eine Bringschuld.” Und auch in den Ämtern würde Werbung für das Gesetz nicht schaden. Noch immer löst es vielerorts ungläubiges Staunen aus, wenn Bürger Akteneinsicht verlangen.