Von Martin Rücker
Keine Fortschritte bei der Bekämpfung von Bestechungsfällen: Deutschland tritt nach Ansicht von Transparency International auf der Stelle. Gestern stellte die Organisation ihren jährlichen Korruptionswahrnehmungsindex vor. Hier die wichtigsten Fragen und Antworten.

Nicht tatsächliche, sondern “gefühlte” Korruption misst die Organisation Transparency International (TI) mit ihrem jährlichen Korruptionswahrnehmungsindex. Er beruht auf den Einschätzungen von Wirtschaftsexperten über die Bestechlichkeit von Amtsträgern und Politikern.

Ergebnis der Befragungen ist eine Liste von 180 Ländern, versehen mit einem Indexwert von bestenfalls 10 (frei von Korruption) bis 0 (extrem von Korruption befallen). Deutschland liegt wie im Vorjahr auf Rang 16 – mit einem Indexwert von 7,8. Im Vorjahr lag er bei 8,0. TI führt dies auf eine Änderung der Methodik zurück und wertet die Verschlechterung nicht als ein Zeichen wachsender Bestechlichkeit. Am besten schneiden Dänemark, Finnland und Neuseeland (je 9,4) ab, am meisten Korruption nehmen die befragten Experten in Birma und Somalia wahr (1,4).

Beim Korruptionswahrnehmungsindex geht es allein um Bestechlichkeit von Politik und Verwaltung in Deutschland. Über die Bereitschaft von Firmen, im Ausland Schmiergeld zu bezahlen, urteilt dagegen der TI-Index der Bestechungsgeldzahler unter den 30 größten Industrienationen. Im jüngsten Ranking von 2006 steht Deutschland auf dem siebtbesten Platz, mit einem Wert kaum schlechter als Spitzenreiter Schweiz. Allerdings erwartet TI-Deutschlandchef Hansjörg Elshorst künftig ein Abrutschen Deutschlands infolge des Siemens-Schmiergeldskandals: Dieser werde im Ausland wahrgenommen als “neue Qualität der Korruption in der deutschen Wirtschaft”. Dass Deutschland Exportweltmeister geworden sei, ohne Korruptionsweltmeister zu sein, zeige jedoch: “Man muss nicht schmieren, um im Geschäft zu bleiben.”

Angesichts der erwartungsgemäß hohen Dunkelziffer gibt es dazu keine gesicherte Erkenntnis. Das Bundeskriminalamt (BKA) hat im August ein “Bundeslagebild Korruption 2006″ vorgelegt, das zumindest die Fälle aufführt, in denen Ermittlungsbehörden aktiv wurden. Die Zahl der polizeilich erfassten Korruptionsstraftaten ist demnach von 2005 auf 2006 um 53 Prozent auf 6895 Fälle zurückgegangen. Das BKA führt diese Entwicklung jedoch auf die ungewöhnlich große Zahl von Großverfahren im Jahr 2005 zurück. Über mehrere Jahre betrachtet gebe es keinen relevanten Rückgang. In den meisten Fällen wurden Mitarbeiter öffentlicher Verwaltungen in Bezug auf die Vergabe von (Bau-)Aufträgen “begünstigt”.

Transparency will das Eigeninteresse der Unternehmen stärken, Korruption zu verhindern. Bisher haben Firmen kaum etwas zu befürchten, allein die schuldigen Mitarbeiter werden strafrechtlich belangt. TI fordert daher ein Zentralregister der Firmen, gegen die ein “zweifelsfreier Korruptionsverdacht” vorliegt. Diese sollen vorübergehend von öffentlichen Aufträgen ausgeschlossen werden.

Die SPD-Bundestagsfraktion will diesen Vorstoß aufgreifen, auch FDP und Grüne signalisieren Zustimmung. TI-Chef Elshorst fordert zudem, dass ein Informationsfreiheitsgesetz, wie es 2006 im Bund in Kraft getreten war, auch in allen Bundesländern umgesetzt werde. Dies würde den Bürgern Auskunftsrechte gegenüber Behörden verleihen. Weiter solle Deutschland die UN-Konvention gegen Korruption umsetzen, die etwa Verhaltenskodizes für Beamte festschreibt. Damit müssten nach TI-Angaben auch sogenannte “Dankeschön-Spenden” an Abgeordnete unter Strafe gestellt werden, also Gegenleistungen nach einer Parlamentsabstimmung. Die deutschen Gesetze behandeln bisher nur Bestechung im Vorfeld von Abstimmungen. Mit Verweis auf diesen Widerspruch haben Bundestag und Bundesrat die UN-Konvention noch nicht ratifiziert – im Gegensatz zu Ländern wie etwa China.

Von Michaela von der Heydt

Die Große Koalition hat sich beim Verbraucherinformationsgesetz (VIG) als beratungsresistent erwiesen. Das Resultat jahrelanger parlamentarischer Debatten ist bescheiden und ärgerlich, wenn man bedenkt, welche Unsummen hierdurch verschleudert wurden. Und das Gesetz verdient wirklich nicht seinen Namen. Sicher, es gibt auch Verbesserungen: Behörden sollen – statt können – künftig Verbraucher besser informieren. Letztere haben erstmals das Recht, Daten über Lebensmittelskandale oder getroffene Maßnahmen einzusehen. Bislang galt der Grundsatz des Aktengeheimnisses. Das hilft Menschen aus Baden-Württember, Bayern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, wo es kein Landesinformationsfreiheitsgesetz gibt. Aber das hätte man einfacher regeln können.
Alles, was für ein echtes Informationsgesetz nötig wäre, wurde ausgeklammert. Der Geltungsbereich ist lebensfremd eingeschränkt und das Damoklesschwert »kostendeckender Gebühren« wird die Menschen davon abhalten, Fragen zu stellen. Hier bleibt das VIG sogar hinter dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) zurück. Wenn ein Bürger also beispielsweise bei einer Bundesbehörde anfragt, wie oft bei Erdnüssen bundesweit Aflatoxine (ein Schimmelpilz) festgestellt wurden, wäre das laut VIG wohl kostenpflichtig, nach dem IFG nicht. Auch die Tatsache, dass Ämter nicht so viel Bürgernähe zeigen sollen, den Brief eines Verbrauchers an die richtige Stelle weiterzuleiten, zeigt: Das Gesetzes verfehlt sein Ziel. Es schützt mehr die Unternehmen. Ihnen gegenüber besteht kein Auskunftsanspruch. Verbraucher sind hier weiter auf freiwillige Informationen angewiesen und damit eben keinen Deut schlauer.

Das bereits mehrfach gescheiterte Gesetz zur Verbraucherinformation hat in einer Neufassung am Freitag die letzte parlamentarische Hürde genommen. Mit diesem Gesetz erhalten die Bürger erstmals bundesweit ein Recht auf Auskunft von den Gemeinden über bestimmte Lebens- und Futtermittel, Spielzeug und Textilien. Das Gesetz verpflichtet die Behörden außerdem, von sich aus über Verstöße gegen das Lebens- und Futtermittelrecht zu informieren.
Nachdem die rot-grüne Koalition das Gesetz nicht gegen den Widerstand der Länder durchsetzen konnte, stoppte zuletzt Bundespräsident Horst Köhler eine von Bundesverbraucherminister Horst Seehofer (CSU) vorgelegte Neufassung. Köhler unterschrieb das Gesetz nicht und verwies auf die Föderalismusreform, wonach der Bund den Kommunen keine Aufgaben übertragen darf. Im neuen Entwurf ist jetzt geregelt, dass Gemeinden Auskünfte nur dann geben müssen, wenn sie per Landesrecht dazu verpflichtet werden.
Der Bundesrat hatte zahlreiche Änderungen am jüngsten Gesetzesentwurf gefordert. Beschlossen wurde jetzt aber nur, dass das Gesetz spätestens zwei Jahre nach seinem In-Kraft-Treten evaluiert wird.

Der Thüringer Landtag hat am Donnerstag zum wiederholten Male über ein Informationsfreiheitsgesetz debattiert. Nach einem Streit vor der Sommerpause haben CDU und SPD jeweils eigene Gesetzentwürfe vorgelegt.

Während Redner dieser Parteien ihre Vorlagen verteidigten, kritisierte die Linke beide Gesetzentwürfe als nicht weitgehend genug. Der parteilose Linke-Abgeordnete Roland Hahnemann kündigte einen eigenen Gesetzentwurf seiner Fraktion an

Als erste deutsche Behörde schlüsselt das Verbraucherschutzministerium von Nordrhein-Westfalen (NRW) Daten zur Pflanzenschutzmittelbelastung von Lebensmitteln nach Supermarktketten auf.

Seit Ende August können sich Verbraucher im Internet darüber informieren, bei welchen Händlern die nordrhein-westfälischen Lebensmittelkontrolleure in den vergangenen drei Jahren belastetes Obst oder Gemüse entdeckt haben. Die Datentabellen liefern auch Anhaltspunkte dafür, welche Lebensmittel stärker mit Pflanzenschutzmitteln belastet waren oder aus welchen Ländern weniger belastete Produkte stammten. Das Land Nordrhein-Westfalen untersucht jährlich  3 000 Proben Obst und Gemüse auf die Rückstände von 600 verschiedenen Pflanzenschutzmitteln. Auf diesen zahlreichen, allerdings nicht repräsentativen Stichproben beruht der nun veröffentlichte “Pestizidreport NRW”. Deshalb können die Verbraucher anhand der Ergebnisse auch nicht auf die Gesamtbelastung des Obst- und Gemüseangebotes eines Herkunftslandes oder einer Handelskette schließen.

Mit der Veröffentlichung steige aber der Druck auf die Importeure und Anbieter, “es mit ihren Eigenkontrollen sehr genau zu nehmen”, meint Eckhard Uhlenberg, Verbraucherschutzminister von Nordrhein-Westfalen. Auf Kritik stieß der Pestizidreport beim Provinzialverband Rheinischer Obst- und Gemüsebauer: Die veröffentlichten Untersuchungsergebnisse seien völlig ungewichtet und deshalb für Verbraucher verwirrend. Dass die Landesbehörde Händlernamen veröffentlichen darf, hängt mit dem seit 2002 in Nordrhein-Westfalen geltenden Informationsfreiheitsgesetz zusammen. Zwar verfügen noch sieben weitere Bundesländer über ein solches Gesetz, solange diese aber keinen Gebrauch von ihrem Recht machen, bleibt der Druck auf die Handelsketten auf Nordrhein-Westfalen beschränkt. Auch das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) hat im September eine neue Übersicht über Pflanzenschutzmittelrückstände veröffentlicht. Diese nennt allerdings keine Händlernamen und richtet sich auch nicht direkt an Verbraucher, sondern an Händler, Wirtschafts- und Verbraucherverbände.

Von Manfred Redelfs

Seit eineinhalb Jahren gibt es bei Bundesbehörden ein Recht auf Akteneinsicht – Zeit für eine erste Bilanz.

Wenn das Verteidigungsministerium feiert, dann geht das mitunter auf Kosten von Geldgebern, die niemand vermutet hätte: Nicht die Mitarbeiter zahlen für ihr Vergnügen und auch nicht die Bundeskasse, sondern der Rüstungs- und Technologiekonzern EADS. 87.000 Euro sind seit 2003 geflossen, um z.B. den „Ball des Sanitätsdienstes“ zu unterstützen oder das Oktoberfest des Heeresverbindungsstabes USA in Alabama. EADS sowie die Tochterunternehmen zahlen bei solchen Anlässen für die Musik und die Bewirtung oder ermöglichen ein Feuerwerk. Die Details dieses Regierungssponsorings, das auch in anderen Ressorts üblich ist, hat der stern-Journalist Hans-Martin Tillack mit Hilfe des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) aufgedeckt (Tillack 2007a). Da EADS zu den wichtigsten Auftragnehmern des Verteidigungsministeriums gehört, sprechen die Beteiligten nicht gern über diese sonderbare Form des Mäzenatentums. Doch trotz anfänglicher Widerstände mussten die Fakten offengelegt werden, dank des neuen Transparenzgesetzes.

Die Recherche des stern ist eine der Erfolgsgeschichten des IFG und zugleich eines der wenigen Beispiele, dass Journalisten mit Hilfe des Gesetzes völlig neue Fakten zu Tage gefördert haben. Die in der Öffentlichkeit noch weitgehend unbekannte Reform stellt für die Bundesbehörden eine kleine Kulturrevolution dar: Mit dem Inkrafttreten des IFG Anfang 2006 wurde der alte Grundsatz der „Amtsverschwiegenheit“ der Verwaltung abgeschafft. Bis dahin galt die Regel, dass die Unterlagen der Behörden rein internen Charakter haben. Eine Einsicht oder Auskunft war stets die Ausnahme und bedurfte der ausdrücklichen Begründung. Möglich war der Informationszugang für Betroffene, die in eigener Angelegenheit etwas erfahren wollten oder für Journalisten, die sich auf den Auskunftsanspruch nach den Landespressegesetzen berufen konnten. Aber wieviel und in welcher Form zugänglich gemacht wurde, entschied früher allein die Pressestelle (Redelfs 2005b: 6). Das IFG kehrt die alte Regel um: Jetzt ist bei den Bundesbehörden grundsätzlich alles öffentlich, und im Ausnahmefall muss die Behörde eine Begründung liefern, wenn sie glaubt, bestimmte Informationen nicht freigeben zu können, weil laut Gesetz z.B. Datenschutzbelange oder der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen privater Firmen vorgehen (Mecklenburg/Pöppelmann 2006: 17). Das IFG ist ein sogenanntes „Jedermannsrecht“, das keiner Antragsbegründung bedarf und von Privatpersonen genauso genutzt werden kann wie von Journalisten oder Angehörigen anderer Berufsgruppen. Der alte Behördenspruch „Da könnte ja jeder kommen“, der früher benutzt wurde, um unliebsame Fragesteller fernzuhalten, ist damit zum Fakt geworden: Nach dem IFG kann wirklich jeder kommen und den Behörden in die Akten schauen. Soweit zumindest die Theorie.

In der Praxis zeigt sich allerdings, dass die deutschen Behörden mit dem Kulturwandel noch arge Probleme haben. Die Verwaltung und große Teile der Politik hatten das Transparenzgesetz, das Teil des Koalitionsvertrages von 1998 war, zunächst über Jahre hinweg blockiert. Erst als eine Initiative von Journalistenverbänden und Bürgerrechtsgruppen im Frühjahr 2004 einen eigenen Gesetzentwurf präsentierte und anfing, Öffentlichkeitsarbeit für die ungeliebte Reform zu machen, wurde das IFG als letztes Projekt von Rot-Grün im Sommer 2005 verabschiedet (Redelfs 2005a: 228-232). Es war politisch gegen die erbitterten Widerstände aus der Exekutive, die mit der Amtsverschwiegenheit gut gelebt hatte, allerdings nur als Kompromissgesetz durchsetzbar. So trat zum Januar 2006 eine Regelung in Kraft, die zwar den Grundsatz der Transparenz postuliert, zugleich aber derart viele Ausnahmen vorsieht, dass das Prinzip davon tendenziell wieder unterlaufen wird. Die Anhänger der Informationsfreiheit kritisierten deshalb schon 2005, das IFG sei wie ein Auto, das nur mit angezogener Handbremse fahre. Deutschland arbeite sich mit dieser Reform im internationalen Vergleich bei der Informationsfreiheit vom letzten auf den vorletzten Platz vor.

Nach eineinhalb Jahren Anwendungspraxis ist es jetzt möglich, diese Befürchtungen empirisch zu überprüfen. Die Bundesverwaltung hat in den ersten zwölf Monaten insgesamt 2.278 Anträge gezählt, von denen 1.379 ganz oder teilweise bewilligt wurden (Bundesministerium des Innern 2007). Das entspricht einer Quote von 60 Prozent. 410 Anträge oder 18 Prozent wurden abgelehnt, wobei zum Stichtag noch eine Reihe von Widersprüchen gegen diese Entscheidung in der Schwebe waren. Die restlichen Anträge wurden entweder wieder zurückgezogen oder befanden sich zum Jahresende noch in der Bearbeitung. Die Ablehnungsquote mag mit weniger als einem Fünftel nicht sonderlich hoch erscheinen. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass in diesem strittigen Segment besonders viele Anträge zu vermuten sind, die auch die Öffentlichkeit interessieren, weil sie einer Kontroverse nachgehen. Exemplarisch soll später anhand der Erfahrungen von Journalisten die Frage diskutiert werden, wie erfolgsträchtig Anträge sind, die für die Behörde Konfliktstoff bergen.

Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Peter Schaar, ist als Ombudsmann im ersten Jahr in 196 Fällen angerufen und um Vermittlung gebeten worden (Schaar 2006). Hinzu kamen etliche telefonische Anfragen, in denen sich Bürger bei seinem Amt kostenlose Rechtsberatung geholt haben. In rund zwei Dritteln der Fälle konnte Schaar eine für den Antragsteller günstige Lösung erreichen. Dies bedeutet z.B., dass eine zunächst pauschale Ablehnung nach der Intervention des Beauftragten revidiert wurde und zumindest einzelne Teile der begehrten Informationen zugänglich gemacht worden sind.

Analysiert man dieses Zahlenwerk, so fällt als erstes die geringe Nutzung des Transparenzgesetzes auf: 2.300 Anträge im ersten Jahr ist im internationalen Vergleich eine sehr niedrige Zahl. In Großbritannien gingen bei der Einführung der Informationsfreiheit allein im Zuständigkeitsbereich des Verteidigungsministeriums innerhalb des ersten Quartals 2005 ganze 1.843 Anträge ein (Department for Constitutional Affairs 2005). Auf eine einzelne Behörde entfielen also schon in wenigen Monaten fast so viele Anfragen wie in Deutschland im ganzen Jahr bei sämtlichen öffentlichen Stellen des Bundes zusammengenommen. In den USA, wo es den Freedom of Information Act seit 40 Jahren gibt, weist die amtliche Statistik für 2005 sogar 2,6 Millionen Anträge aus (Government Accounting Office 2007:13). Davon entfallen zwar 1,9 Millionen Informationsbegehren allein auf das Veteran Affairs Office, weil US-Bürger für ihre Rentenansprüche bestimmte Auskünfte benötigen, die dann ähnlich standardmäßig erteilt werden wie bei uns eine Kontenklärung bei der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte vorgenommen wird. Doch selbst wenn man dieses Kontingent abzieht, bleiben immer noch 700.000 Anträge in den Vereinigten Staaten übrig. Stellt man weiter in Rechnung, dass die USA eine Einwohnerzahl von 300 Millionen haben, gegenüber 82 Millionen in Deutschland, so ist die Neigung, den Behörden in die Akten zu schauen, in den USA offenbar um den Faktor 84 höher als in Deutschland.

Die Zahlen belegen, dass wir von einer “Lahmlegung der Ämter”, wie sie die Gegner der Transparenz immer wieder als Horrorszenario an die Wand gemalt hatten, sehr weit entfernt sind. Die Warnung vor einer Flut sogenannter “querulatorischer Anträge”, die die Verwaltung paralysieren werde, hat sich als das erwiesen, was sie immer war: der Versuch, ein ungeliebtes Recht zu diskreditieren. Im Übrigen ist auch aus den USA mit seinen hohen Antragszahlen nicht bekannt, dass wegen dieses Bürgerrechts der Staatsbankrott droht. Trotz der wesentlich höheren Antragszahl rechnen die Amerikaner mit Gesamtkosten von weniger als einem US-Dollar pro Kopf der Bevölkerung. In Schleswig-Holstein, wo ein Landes-IFG bereits im Jahr 2000 eingeführt wurde, zählten die Ämter in den ersten beiden Jahren rund 2.000 Anträge. Im bevölkerungsreichsten Bundesland Nordrhein-Westfalen mit seinem Gesetz von 2002 waren es knapp 2.200 Anfragen im zwei-Jahres-Zeitraum. Dieser Vergleich macht deutlich, dass das Bedürfnis, von den Behörden etwas zu fahren, umso größer ist, je direkter die Bürger betroffen sind. Ein solcher Effekt war auch zu erwarten, weil kommunale Stellen und Landesbehörden naturgemäß mehr Informationen verwalten, die einen unmittelbaren Alltagsbezug haben, seien es die Resultate der jüngsten Verkehrszählung oder die Ergebnisse der Sicherheitsüberprüfung im Kindergarten um die Ecke.

Die niedrige Anfragenzahl kann jedoch auch anders gedeutet werden. Sie dürfte gleichfalls damit zu erklären sein, dass ausgerechnet das Transparenzgesetz bisher ein gut gehütetes Geheimnis ist. Wer weiß schon, was sich hinter dem sperrigen Begriff “Informationsfreiheitsgesetz” verbirgt – geschweige denn, wie man es nutzt? Die eigentlich nötige Öffentlichkeitsarbeit zu dieser Reform ist ausgeblieben bzw. wurde der Zivilgesellschaft überlassen, d.h. den Journalistenorganisationen und Bürgerrechtsgruppen, die sich von Anfang an für das IFG engagiert hatten. Das allgemeine Akteneinsichtsrecht bei Bundesbehörden war immer ein Kernanliegen der Grünen und stieß nur in Teilen der SPD auf Begeisterung. Die Union hat die Reform bis zum Schluss abgelehnt. So ist es nicht verwunderlich, dass dieses späte Erbe von Rot-Grün unter der Regierung der Großen Koalition zwar pflichtgemäß umgesetzt wird, allerdings in einer höchst minimalistischen Form. Zu dieser Haltung passt, dass das Büro des Bundesbeauftragten Peter Schaar, der in Personalunion für Datenschutz und Informationsfreiheit zuständig ist, für die zusätzlichen Aufgaben rund um das IFG bis heute auf die eigentlich zugesagten und dringend benötigten sechs Stellen wartet. Tatsächlich hat das Amt mit Inkrafttreten des IFG nicht eine neue Stelle für die zusätzlichen Aufgaben erhalten.

Die Mehrzahl der Antragsteller waren laut Presseerklärung des federführenden Innenministeriums Privatpersonen. Das mag logisch erscheinen, doch ist dabei in Rechnung zu stellen, dass in anderen Ländern auch die Wirtschaft sehr rege von den Transparenzbestimmungen Gebrauch macht. In den USA liegen Firmen in der Antragsstatistik vor den normalen Bürgern, denn für Unternehmen kann es interessant sein, sich detailliert über staatliche Planungsvorhaben oder Regelungsabsichten zu informieren, um dies bei eigenen Entscheidungen berücksichtigen zu können. Dieses Bedürfnis scheint die deutsche Wirtschaft nicht zu verspüren. Der Bundesverband der Deutschen Industrie gehörte im Vorfeld sogar zu den erbittertsten Gegnern des Gesetzes, weil er befürchtete, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse könnten offenbar werden. Ferner argumentierte der BDI, die Antragsverfahren würden unnötigen Aufwand verursachen, wenn private Unternehmen konsultiert würden, um über die Veröffentlichung von Daten zu entscheiden, die den Behörden aufgrund ihrer Aufsichtstätigkeit vorlägen. Schon aufgrund der geringen Antragszahlen dürfte sich auch diese Sorge als unbegründet erwiesen haben.

Das Innenministerium ordnet 92 Anträge Journalisten zu. Da sich die Antragsteller nicht legitimieren und ihr Auskunftsbegehren auch nicht begründen müssen, handelt es sich hierbei vermutlich um Anträge, die unter Redaktionsadressen gestellt wurden oder bei denen das journalistische Interesse explizit benannt wurde. Auch diese Zahl ist als sehr gering einzustufen – vor allem, wenn man bedenkt, dass der stern-Redakteur Hans-Martin Tillack für seine eingangs erwähnte Sponsoring-Recherche allein schon 15 Anträge bei den einzelnen Ministerien und dem Kanzleramt gestellt hat. Ganz offensichtlich greifen Journalisten nach wie vor lieber auf ihren Auskunftsanspruch nach den Landespressegesetzen zurück und nutzen damit ein Instrument, das sowohl ihnen als auch den Behörden vertraut ist. Hans-Martin Tillack beschreibt in seinem Blog zur Sponsoring-Recherche die Erfahrung, dass viele Behörden mit dem Begriff “Informationsfreiheitsgesetz” gar nichts anfangen konnten und ihn die Telefonzentrale schließlich erleichtert in die Pressestelle durchstellte, wenn er sich als Medienvertreter offenbarte (Tillack 2007b).
Mit den Ressourcen der stern-Redaktion im Rücken, hat der Reporter Hans-Martin Tillack die Reichweite des IFG systematisch anhand verschiedenster Anträge getestet. Sie führten mit Ausnahme der Sponsoring-Recherche jedoch nur zu belanglosen Ergebnissen, zu Absagen oder zu Rechtsstreitigkeiten, die noch andauern. So begehrte er Einsicht in den Terminkalender des früheren Kanzleramtschefs Frank-Walter Steinmeier. Er erhoffte sich davon Klarheit, ob Steinmeier bei einem Treffen mit einem hochrangigen syrischen Geheimdienstmitarbeiter dabei war und so frühzeitig von der Entführung des Deutsch-Syrers Muhammad Haidar Zammar durch die CIA erfahren habe. Das Bundeskanzleramt lehnte diesen Antrag mit der Begründung ab, der Kalender stelle keine amtliche Information im Sinne des IFG dar. Die Anschaffungspreise der Dienstwagen des Kanzleramts, die Tillack wissen wollte, wurden als “Betriebs- und Geschäftsgeheimnis der Zulieferer” eingestuft. Und die Flugdaten CIA-verdächtiger Jets wurden unter Verschluss gehalten, “weil die Sorge besteht, dass eine nicht sach- und fachgerechte Interpretatation der Daten zu einer Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen führen kann” (Tillack 2007b).

Auch der FAZ-Redakteur Stefan Tomik war mit seinen Anträgen nicht erfolgreich: So verweigerte die Bundesagentur für Arbeit die Herausgabe eines Berichts der Innenrevision über umstrittene Beraterverträge unter Hinweis auf den rein internen Charakter, obwohl es sich laut IFG um eine amtliche Information handeln müsste (Tomik 2006). Auch der Einblick in den Vertrag der Regierung mit dem Maut-Konsortium Toll Collect wurde Tomik verweigert. Es ging ihm hier wie mehreren Bundestagsabgeordneten, die gleichfalls Einsicht in dieses Dokument begehrten. Das Verkehrsministerium begründete seine Ablehnung damit, das laufende Schiedsgerichtsverfahren mit dem Konsortium dürfe nicht gefährdet werden. Außerdem sehe man sich mangels Sachverstand nicht in der Lage, die geheimhaltungspflichtigen Teile des umfangreichen Vertrages von den veröffentlichungspflichtigen abzutrennen. Während Tomik den Antrag zum Mautvertrag nicht weiterverfolgt hat, klagt der Bundestagsabgeordnete Jörg Tauss seit August 2007 gegen das Verkehrsministerium.

Der freie Journalist Timo Rieg wollte vom Bundesfinanzministerium die Berechnungsgrundlage für die erwarteten Mehreinnahmen aufgrund der Mehrwertsteuererhöhung zum Januar 2007 wissen. Nachdem sich die Pressestelle in Telefonaten zuvor auf das Betriebs- und Geschäftsgeheimnis berufen hatte, wurde der IFG-Antrag schließlich wegen vermeintlicher “Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Regierung” abgelehnt.

Die Beispiele zeigen, dass das Gesetz für die Behörden eine Fülle von Möglichkeiten bietet, unliebsame Anträge abzulehnen. Der Umstand, dass der längste Paragraph von allen die Regelung der Ausnahmebestimmungen ist, die noch dazu breit statt eng gefasst sind, erlaubt es somit der Exekutive, lästige Fragesteller auf Distanz zu halten. Es ist daher plausibel, dass Anträge, die viel Arbeit verursachen oder politischen Sprengstoff bergen, zunächst einmal abgelehnt werden. Für die Durchsetzung in solchen Streitfällen bedarf es daher bei den Antragstellern eines langen Atems, einschließlich der Bereitschaft, Musterprozesse zu führen.

Dass ein Transparenzgesetz, das seinen Namen verdient, durchaus für die journalistische Recherche genutzt werden kann, zeigen wiederum die Beispiele aus anderen Ländern: So veröffentlichte die Campaign for Freedom of Information im Vereinigten Königreich eine Zusammenstellung von 500 Medienberichten, die im Jahr 2005 auf Anfragen nach dem britischen Freedom of Information Act zurückgingen – der zu dem Zeitpunkt ebenfalls neu war. Darunter finden sich zum Beispiel Angaben über die Anzahl britischer Soldaten, die im Irak verwundet wurden oder über die bis 1973 praktizierte Versenkung von phosgenhaltiger Munition in der Irischen See (Campaign for Freedom of Information 2005). Für die USA hat das National Security Archive eine Liste von Presseveröffentlichungen zusammengetragen, die mit Hilfe des dortigen Bundesgesetzes zustande gekommen sind (National Security Archive 2006).
Obwohl der Kulturwandel in den Verwaltungen in Deutschland noch auf sich warten lässt, hat es im ersten Jahr auch Erfolge gegeben: So gelang es der Erwerbsloseninitiative Tacheles aus Wuppertal, bei der Bundesagentur für Arbeit zu erreichen, dass die Ausführungsbestimmungen zu den Hartz-Gesetzen veröffentlicht werden. Nach anfänglichem Widerstand der Behörde verurteilte das Gericht die Bundesagentur sogar dazu, auch künftige Erlasse jeweils auf der eigenen Homepage bekannt zu geben. Ein Impfgegner erstritt beim Robert-Koch-Institut die Freigabe einer Datenbank über Komplikationen bei Impfungen. Mehrere Journalisten und Nichtregierungsorganisationen wie Greenpeace und Oxfam bemühen sich zur Zeit in Musterprozessen um die Veröffentlichung der Spitzenempfänger von EU-Agrarsubventionen. Ohne das IFG gäbe es keinen Ansatzpunkt, diese Transparenz vor Gericht einzufordern. Der Druck aus der Zivilgesellschaft dürfte mit dazu beigetragen haben, dass die Veröffentlichung der Subventionsempfänger trotz des anfänglichen Widerstands der Bundesregierung jetzt ab dem Jahr 2009 beschlossene Sache ist. Nun geht es darum, mit Hilfe des IFG eine Offenlegung der Milliardenzahlungen schon zu einem früheren Zeitpunkt zu erreichen.

Bei konflikthaften Themen ist es offenbar erforderlich, dass die Antragsteller bereit sind, ein Verfahren auch auf dem Klagewege vor den Verwaltungsgerichten weiterzuführen. Diese Musterprozesse sind umso wichtiger, als bei den Behörden selbst Unsicherheit herrscht, wie das Gesetz mit seinen breiten Ausnahmeregelungen anzuwenden ist. Im Zweifelsfall tendieren die Behörden nach der Beobachtung des Informationsfreiheitsbeauftragten daher dazu, die Klärung den Gerichten zu überlassen, nach dem Motto: Ablehnen kann man immer – und wenn der Antrag doch berechtigt war, werden die Gerichte dies schon feststellen. Große Medienhäuser oder NGOs sind daher in besonderer Weise in der Pflicht, solche Musterverfahren zu betreiben, denn sie können sich dies eher leisten als Privatleute.

Der Informationsfreiheitsbeauftragte Peter Schaar hebt in seiner Bilanz nach einem Jahr IFG hervor, dass sich die meisten Beschwerden auf Ablehnungen unter Verweis auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse beziehen (Schaar 2006). Auch dieser Punkt war anhand der Machart des Gesetzes vorhersehbar, denn hier ist die Regelung im Bundesgesetz besonders restriktiv ausgefallen. So werden die Daten über die größten Empfänger von Agrarsubventionen vorrangig mit dieser Begründung unter Verschluss gehalten. Das Amt von Peter Schaar hat zwar ein Rechtsgutachten vorgelegt, dass die Zahlung von Subventionen kein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis sein könne, weil es darum gar keinen wirtschaftlichen Wettbewerb gebe. Diese Stellungnahme hat die Behörden bisher jedoch nicht beeindruckt, denn eine formelle Sanktionsmöglichkeit durch den Ombudsmann besteht nicht. So zieht sich das Antragsverfahren von Greenpeace in dieser Sache seit mehr als einem Jahr vor den Verwaltungsgerichten hin. An dem Beispiel zeigt sich eine weitere Schwäche des Gesetzes: Kommt es zur Klage, dauert der Rechtsweg in der Regel mehrere Jahre – für die meisten Journalisten und NGOs ein abschreckend langer Zeitraum, von den Kosten ganz abgesehen.

Nur zögerlich sind die Bundesbehörden auch ihren aktiven Veröffentlichungspflichten nachgekommen. Die Mehrzahl der Ministerien stellt mittlerweile Organisations- und Aktenpläne ins Internet. Manches davon ist durchaus hilfreich, etwa der 148seitige Aktenplan des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz. Jedoch bedarf es mitunter einer längeren Suche, um diese Verzeichnisse auf den Homepages auch ausfindig zu machen. Wie es anders ginge, zeigen die Vorbilder aus den USA und Großbritannien, wo wiederholt angefragte Dokumente in Form von electronic reading rooms zugänglich gemacht werden bzw. wo ein Verzeichnis auf jeder Behörden-Homepage auflistet, was erfragt und was freigegeben wurde. Eine ähnliche Funktion für Deutschland könnte hier die vom Chaos Computer Club initiierte Homepage übernehmen, die “befreite Dokumente” sammeln und die Antragsgeschichte dokumentieren will (www.befreite-dokumente.de). Allerdings müssen hier die Antragsteller selber aktiv werden und Material liefern, weshalb diese ehrenamtlich betreute Homepage erste wenige Dokumente aufzuweisen hat.

Die Bilanz nach eineinhalb Jahren Informationsfreiheitsgesetz fällt somit gemischt aus: Einerseits sind die Befürchtungen eingetreten, dass ein restriktives Gesetz dazu einlädt, unliebsame Fragesteller auf Distanz zu halten. Deshalb müssen die Chancen und Grenzen der Reform erst mühsam anhand von Musterprozessen ausgelotet werden. Andererseits hat das Gesetz selbst in seiner handwerklich schlechten Form schon einen demokratischen Fortschritt gebracht: Der Abschied vom Amtsgeheimnis ist unwiederbringlich, auch wenn die Kulturveränderung in den Behörden noch eine längere Zeit benötigen wird. Ohne das IFG wäre es gar nicht möglich, die Verwaltung unter Legitimationsdruck zu setzen, wie es am Beispiel der Agrarsubventionen oder bei der stern-Recherche zum Regierungs-Sponsoring geschieht. Das Bürgerrecht auf Akteneinsicht und Informationszugang stellt dabei einen demokratischen Wert an sich dar, unabhängig von der Intensität seiner Nutzung. Allerdings wäre es wünschenswert, dass noch mehr Bürger von ihrem Recht Gebrauch machen, so dass sich in den Behörden allmählich ein selbstverständlicherer Umgang damit etabliert. Auch für das IFG gilt: Bürgerrechte erhalten sich am besten dadurch, dass man sie in Anspruch nimmt.

Die Bürger in Rheinland-Pfalz werden voraussichtlich 2008 ein gesetzlich verbrieftes Recht auf Behördenauskunft bekommen. Wie ein Sprecher des Innenministeriums gestern in Mainz der Deutschen Presseagentur sagte, befindet sich der Entwurf eines neuen “Landesinformationszugangsgesetzes” derzeit in der Ressortabstimmung und könnte im Frühjahr 2008 in den Landtag eingebracht werden. Nach Angaben des Ministeriums soll es ein umfassendes Zugangsrecht zu amtlichen Informationen geben, ohne dass dafür ein berechtigtes Interesse nachgewiesen werden muss. Dies soll behördliche Entscheidungen für die Bevölkerung transparenter machen.

Die rheinland-pfälzische Landespressekonferenz (LPK), in der Politikkorrespondenten zusammengeschlossen sind, der Journalistenverein netzwerk recherche sowie Journalistengewerkschaften forderten die SPD-Landesregierung gemeinsam auf, ein Gesetz mit einem möglichst weit gefassten Anspruch auf Informationen mit nur wenigen Ausnahmeregelungen vorzulegen. Ein Informationsfreiheitsgesetz bezeichnet der Vorsitzende vom netzwerk recherche, Thomas Leif, als “Riesenchance” und “Sauerstoff für die Demokratie”. In vielen Behörden spuke immer noch “der Geist des Obrigkeitsstaates”, damit müsse Schluss sein.

Nach den Angaben gibt es derzeit in acht Bundesländern ein solches Gesetz. Die bisherigen Erfahrungen damit nannte Leif allerdings ernüchternd. Ein nicht geringer Prozentsatz an Anfragen werde nicht beantwortet, oft mit der Begründung des Datenschutzes. In Rheinland-Pfalz biete sich nun die Chance, es besser zu machen.

Journalisten und die Dienstleistungsgewerkschaft ver.di fordern eine Anhörung im Mainzer Landtag zum Entwurf eines Informationsfreiheitsgesetzes. Bei der Anhörung wollten Vertreter der Landespressekonferenz, des Vereins Netzwerk Recherche, des Deutschen Journalistenverbandes (DJV) sowie der Gewerkschaft Vorschläge zu einer erweiterten Ausgestaltung des Gesetzentwurfs vortragen, sagte Thomas Leif, Vorsitzender von Netzwerk Recherche, am Donnerstag in Mainz.
Nach Ansicht den Verbände enthält der vom Innenministerium vorgelegte Entwurf noch zu restriktive Einschränkungen und würde daher Erwartungen an ein wirkungsvolles Instrument zur Erlangung öffentlicher Informationen nicht gerecht. Das Papier, das demnächst als Kabinettsvorlage aufbereitet und spätestens im Oktober in den Ministerrat eingebracht werden soll, sei in der jetzigen Form «eine Abwicklung auf niedrigstem Niveau», sagte Leif. So müsse es Bürgern auch möglich sein, etwa Gutachten zu Finanzierungsplänen des Landes oder Prüfberichte etwa für Pflegeheime einzusehen, auch wenn diese ihre Zustimmung dazu verweigerten.
Leif kündigte auch an, «kritische Punkte» des Entwurfs juristisch prüfen lassen. Zudem wollten Vertreter des Bündnisses das Gespräch mit Innenminister Karl Peter Bruch (SPD) suchen, um eine Erweiterung der im Gesetzentwurf geplanten neuen Rechte für Bürger zu erreichen.
Das Informationsfreiheitsgesetz soll Bürgern das Verwaltungshandeln transparenter machen und ihnen eine erweiterte Möglichkeit der Akteneinsicht bei Behörden bieten. Rheinland-Pfalz wäre das neunte Bundesland, das ein solches Gesetz verabschieden würde.