PM: Ein Jahr Informationsfreiheitsgesetz des Bundes

Der Bundesbeauftragte für die Informationsfreiheit Peter Schaar zieht ein Jahr nach Inkrafttreten des Informationsfreiheitsgesetzes eine erste Bilanz:

„Die Erfahrungen des ersten Jahres haben gezeigt, wie wichtig das Informationsfreiheitsgesetz für eine offene und demokratische Gesellschaft ist. Leider haben noch immer einige Verwaltungen Schwierigkeiten bei der praktischen Umsetzung. In zahlreichen Fällen habe ich den Bürgerinnen und Bürgern im vergangenen Jahr helfen können, die von ihnen gewünschten Informationen zu bekommen. Ich hoffe, dass in Zukunft noch mehr Bürgerinnen und Bürger ihre neuen Rechte kennen und – wenn nötig – davon Gebrauch machen und die Behörden auch von sich aus für mehr Transparenz sorgen, indem sie möglichst viele wichtige Informationen im Internet veröffentlichen.“

Vor einem Jahr, am 1. Januar 2006, ist das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG – BGBl. 2005 I S. 2722) in Kraft getreten, das jedem ein Akteneinsichts- bzw. Auskunftsrecht bei allen Bundesbehörden und sonstigen öffentlichen Stellen des Bundes gewährt. Durch das IFG wurde dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz auch die Aufgabe des Bundesbeauftragten für die Informationsfreiheit übertragen, an den sich jeder wenden kann, wenn er sein Recht auf Informationszugang nach dem IFG verletzt sieht.

Im Jahr 2006 haben sich in insgesamt 196 Fällen Bürgerinnen und Bürger schriftlich an den BfDI gewandt: in 102 Fällen, weil einzelne öffentliche Stellen des Bundes ihren Antrag auf Informationszugang ganz oder teilweise abgelehnt oder gar nicht auf ihn reagiert haben; in 94 Fällen war eine konkrete Zuordnung zu einer bestimmten Behörde nicht gegeben. Hinzu kamen zahlreiche telefonische Anfragen. Die schriftlichen Beschwerden richteten sich gegen Behörden sämtlicher Bundesressorts; am häufigsten betroffen war der Bereich des Bundesministeriums für Verkehr Bau und Stadtentwicklung (19), gefolgt vom Bereich des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (17) und des Bundesministeriums der Finanzen (14).

In den inzwischen abgeschlossenen Fällen (161) konnte der BfDI in rund zwei Dritteln eine für den Petenten günstige Lösung erreichen. Die Behörden haben zum Teil ihren ursprünglichen, zum Teil sehr pauschal ablehnenden Standpunkt revidiert und dann Einblick in die Unterlagen gewährt. In bislang zwei Fällen hat der BfDI von seinem Recht aus § 12 Abs. 3 IFG i.V.m. § 24 Abs. 1, 4 BDSG Gebrauch gemacht, selbst Einblick in die verschlossen gehaltenen Unterlagen zu nehmen, um die Berechtigung der von der Behörde vorgebrachten Ablehnungsgründe zu kontrollieren.

In einem anderen Fall hat der BfDI die erste Beanstandung gemäß § 12 Abs. 3 IFG i.V.m. § 25 Abs. 1 BDSG ausgesprochen. Dieser lag folgende Problematik zugrunde, die auch in weiteren Fällen eine Rolle gespielt hat: Die Behörde verweigert unter Berufung auf den Ausnahmetatbestand des § 3 Nr. 1g IFG den Zugang zu Informationen, weil deren Preisgabe nachteilige Auswirkungen auf die Prozesssituation des Bundes in einem Klageverfahren haben könne. Nach Auffassung des BfDI dient § 3 Nr. 1g IFG jedoch ausschließlich dem Schutz des
laufenden Gerichtsverfahrens an sich, also seiner störungsfreien Durchführung, nicht aber dem Schutz der prozessbeteiligten Behörde. In einem Rechtsstaat kann es nicht sein, dass eine Behörde gegen einen Bürger einen Prozess führt, obwohl sich Unterlagen in ihren Akten befinden, bei deren Bekanntwerden sie den Prozess verlieren könnte.

Folgende weiteren Eingabeschwerpunkte und Problembereiche haben sich im Zusammenhang mit den Ausnahmetatbeständen des IFG gezeigt:

─ Ein häufiger Ablehnungsgrund ist das angebliche Vorliegen von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gemäß § 6 Satz 2 IFG. Die Behörden ziehen sich allerdings zu schnell hierauf zurück, ohne die betroffenen Unternehmen zu beteiligen oder ausreichend darzulegen, inwiefern die Offenlegung der begehrten Information zu einem konkreten wirtschaftlichen Nachteil des Unternehmens führen könnte. Die Erfahrungen zeigen hier, dass häufig zumindest ein teilweiser Informationszugang gemäß § 7 Abs. 2 IFG ermöglicht werden kann.

─ Finanz-, Wettbewerbs- oder Regulierungsbehörden berufen sich immer wieder pauschal auf den Ausnahmetatbestand des § 3 Nr. 1d IFG. Dabei handelt es sich jedoch nicht um eine Bereichsausnahme für diese Behörden, sondern es ist von ihnen in jedem Einzelfall konkret dazulegen, inwiefern das Bekanntwerden der jeweiligen Information nachteilige Auswirkungen auf ihre Kontroll- oder Aufsichtsaufgaben haben kann.

─ Häufig wird ein Informationszugang auch deshalb verweigert, weil die Information einer gesetzlichen Geheimhaltungsvorschrift unterliege (§ 3 Nr. 4 IFG). Hier ist jedoch stets sorgfältig zu prüfen, wie weit solche Spezialregelungen tatsächlich reichen. Auch stellen vermeintlich „besondere“ Amtsgeheimnisse mitunter nur Konkretisierungen des allgemeinen Amtsgeheimnisses dar, so dass sie einem Informationszugang nicht entgegenstehen können. Bei als Verschlusssachen eingestuften Dokumenten sollte ein Antrag auf Informationszugang außerdem zum Anlass genommen werden, die Einstufungsentscheidung nochmals zu überprüfen. Insbesondere bei länger zurückliegenden Einstufungen kann der Geheimhaltungsgrund inzwischen entfallen sein.

Die anfänglich häufigen Fälle, in denen die Behörden auf den Antrag auf Informationszugang gar nicht oder nicht fristgemäß nach § 7 Abs. 5 IFG reagiert haben, sie das IFG nicht kannten oder auf sich nicht für anwendbar hielten, sind im Laufe des Jahres ebenso zurückgegangen wie Beschwerden über zu hohe Gebühren oder das Verlangen der Behörden nach Vorkasse. Dies zeigt, dass es sich dabei um Anlaufschwierigkeiten handelte, das IFG inzwischen in den Behörden besser bekannt ist und die Verwaltungen offenbar zu einer moderaten Gebührenpraxis gefunden haben.

Weitere Veränderungen zum Positiven können sich ergeben, wenn die Behörden künftig verstärkt von Veröffentlichungen nach § 11 IFG Gebrauch machen und Informationen von sich aus ins Internet stellen. Hier bestehen noch deutliche Defizite. Indem Informationen von allgemeinem Interesse, beispielsweise bereits zur Einsicht beantragte Dokumente, elektronisch veröffentlicht werden, wird auf der einen Seite den Bürgerinnen und Bürgern der Informationszugang erleichtert, gleichzeitig aber auch der Verwaltungsaufwand der Behörden bei der Bearbeitung von Anträgen auf Informationszugang erheblich reduziert. Auf diesem Gebiet hat die Bundesagentur für Arbeit inzwischen erste Maßstäbe gesetzt, indem sie ehemals „interne“ Weisungen und Dokumente nunmehr im Internet veröffentlicht. Dies hat dazu geführt, dass im zweiten Halbjahr 2006 zu diesem Bereich keine Eingaben mehr beim BfDI eingegangen sind.

Der BfDI wird mit Ablauf des Jahres 2007 seinen ersten Tätigkeitsbericht zum Informationsfreiheitsgesetz erstellen (§ 12 Abs. 3 IFG i.V.m. § 26 Abs. 1 BDSG).

Wer Fragen zum IFG des Bundes hat, kann sich an den BfDI wenden. Informationen können auch über das Internetangebot www.bfdi.bund.de abgerufen werden.

Rechtliche Kleinstaaterei

In acht der 16 Bundesländer gibt es mittlerweile ein Informationsfreiheitsgesetz: Brandenburg (seit 1998), Berlin (1999), Schleswig-Holstein (2000), Nordrhein-Westfalen (2002) und Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland (alle 2006). Die Situation ist damit recht übersichtlich: die CDU-regierten Länder haben im allgemeinen kein Gesetz, Ausnahmen bestätigen die Regel (Hamburg und Saarland).

Nach dem Antritt der CDU-geführten großen Koalition in Schleswig-Holstein kam es zum Versuch, das bisher dort geltende weitgehendste Informationsfreiheitsrecht einzuschränken. Die Unterlagen von privatrechtlich organisierten Landesunternehmen sollen nicht mehr einsehbar sein. Zudem wäre die Errichtung von Gebäuden zukünftig von den Bürgern nicht mehr kontrollierbar. Transparency International (TI) kritisierte das Vorhaben, da damit »besonders korruptionsanfällige Bereiche wie behördliche Bauvorhaben von der Informationsfreiheit« ausgenommen würden. Allerdings zeigt man sich bei TI zuversichtlich, daß die Landesregierung die geplante Gesetzesnovellierung noch einmal überdenkt, vor allem wegen Widerstand aus der SPD-Fraktion. Der federführende Innenausschuß verschob die geplante Erörterung der Regierungsvorlage, sodaß diese nicht mehr wie geplant 2007 in Kraft treten kann.

Ärger gibt es um das Informationsfreiheitsgesetz auch in Mecklenburg-Vorpommern. Die SPD-PDS-Koalition hatte es noch vor der Wahl im September beschlossen. Jetzt wartete das Innenministerium mit einer Gebührenordnung auf, die bis zu 1000 Euro pro Auskunft vorsieht. Bei einem besonders großen Verwaltungsaufwand kann diese Summe weiter anwachsen. Der Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit, Karsten Neumann, kritisierte das Vorgehen des Ministeriums: »In dieser Form dient die Gebührenverordnung offensichtlich in rechtswidriger Weise dem Ziel, Bürger von einer Antragstellung abzuhalten.« In Hessen unternehmen derzeit SPD und Bündnis 90/Grüne, in Thüringen die Linkspartei einen neuen Anlauf für ein Informationsfreiheitsgesetz.

Interview mit Christoph Bruch: „Bundesgesetz ist schlechtes Vorbild“

In vielen Bundesländern werden die gesetzlichen Auskunftsrechte stark eingeschränkt. Ein Gespräch mit Christoph Bruch (Mitglied im Bundesvorstand der Humanistischen Union)

Frage: Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat in der letzten Woche entschieden, daß Klaus Wowereit seinen Terminkalender nicht offenlegen muß. Der Kläger hatte sich auf das Berliner Informationsfreiheitsgesetz berufen. Ist der Wunsch, die Termine des Regierenden Bürgermeisters zu wissen, ein Auswuchs des Gesetzes oder das, was mit ihm beabsichtigt war?

Christoph Bruch: Wenn wir verstehen wollen, wie Entscheidungsprozesse funktionieren, müssen wir auch wissen, wer sich wann mit wem trifft. So läßt sich auch der Einfluß von Lobbyisten besser nachvollziehen. Die Klage hat sich daher zu Recht auf die Absichten eines Informationsfreiheitsgesetzes berufen. Ich würde sogar noch weiter gehen: Warum veröffentlicht der Regierende Bürgermeister seine offiziellen Termine nicht routinemäßig im Internet?

Frage: Wie zufrieden sind Sie nach dem ersten Jahr mit dem bundesweit geltenden Gesetz?

Christoph Bruch: Lange Zeit hatten wir nur in vier Bundesländern solche Regelungen. Jetzt gibt es ein Gesetz auf Bundesebene und, dadurch angestoßen, Informationsfreiheitsgesetze in vier weiteren Ländern. Allerdings orientiert sich das Bundesgesetz nicht an dem fortschrittlichsten Landesgesetz, nämlich dem aus Schleswig-Holstein – und die neuen Ländergesetze haben sich wiederum am Bundesgesetz orientiert. Das Bundesgesetz wirkt offenkundig als schlechtes Vorbild.

Frage: Warum halten Sie das schleswig-holsteinische Gesetz für besser?

Christoph Bruch: Erstens schließt es das fiskalische Handeln ein, also wenn die Verwaltung als Marktteilnehmer auftritt. Demgegenüber enthält das Bundesinformationsgesetz einen Ausnahmetatbestand, der die Verwaltung von der Kontrolle des fiskalischen Handelns in bestimmten Fällen ausnimmt. Der zweite Punkt betrifft die Privatisierung der Daseinsvorsorge, oft auch von Unternehmen, die weiterhin in der öffentlichen Hand sind. In Schleswig-Holstein können die Bürger mittels des Gesetzes weiterhin deren Geschäftsgebaren kontrollieren, während im Bund der diesbezügliche Anwendungsbereich des Gesetzes umstritten ist.

Frage: Wie sehen Sie die Chancen für eine weitergehende Regelung?

Christoph Bruch: Das Gros der Politiker betrachtet Informationsfreiheitsgesetze ähnlich wie Formen von direkter Demokratie als Konkurrenz zu ihrer eigenen Aktivität. Derzeit haben sie in vielen Fällen ja größere Auskunftsrechte als normale Bürger. Meines Erachtens kann eine Verbesserung der jetzigen Rechtslage nur dann errreicht werden, wenn der Druck wächst, etwa wenn es Skandale gibt und die Bürger das Gefühl haben, die politische Klasse handelt nicht vertrauenswürdig.

Frage: Die Kampagnen für ein Informationsfreiheitsgesetz gibt es seit den neunziger Jahren. Erst in der zweiten Legislaturperiode von Rot-Grün wurde es verabschiedet, in einigen Jahren steht es schon wieder zur Überprüfung an. Ist das Engagement für ein solches Gesetz ein Projekt fürs Leben?

Christoph Bruch: Informationsfreiheitsgesetze stehen – wie alle Bürgerrechte – in einem ständigen Spannungsverhältnis zum Machtstreben des politischen Apparates. Am Tag der Verabschiedung verschiebt sich der Kampf der Verwaltung: Vorher hat sie sich generell gegen ein Gesetz gewandt, dann gegen eine bürgerfreundliche Umsetzung, und wenn sie die Chance sieht, versucht sie, es wieder zurückzudrehen. Wenn sich die entsprechenden Lobbygruppen nicht fortwährend für Informationsfreiheit einsetzen, wird sie langsam aber sicher wieder abgeschmolzen.

Teurer Rechtsanspruch

Von Jan Eisner

Ein Jahr Informationsfreiheitsgesetz: Nichtregierungsorganisationen und Sozialinitiativen ziehen verhaltene Bilanz

Mitte Dezember war es wieder soweit: Berlins Wirtschaftssenator Harald Wolf (Linkspartei) gab auf einer Pressekonferenz die Jahresbilanz von »Berlin Partner« bekannt. Die von Land und Unternehmen getragene Wirtschaftsförderungsgesellschaft hatte mit bunten Diagrammen alles fein säuberlich aufgelistet – Ansiedlungserfolge, neu geschaffene Arbeitsplätze und deren Verteilung auf die verschiedenen Branchen. Nur eines fehlte wie immer: Angaben, wieviel staatliche Zuschüsse welches Unternehmen für seine Ansiedlung erhalten hat.

Firmensubventionen zählen noch immer zu den größten Geheimnissen, die die deutsche Politik zu bieten hat. Daran hat auch das Informationsfreiheitsgesetz nichts geändert, das Berlin als eines der ersten Bundesländer 1999 verabschiedet hatte. Vor fast einem Jahr, am 1. Januar, zog der Bund nach. Das langumkämpfte »Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes« trat in Kraft. Von Befürwortern wird es als »grundlegende Kulturveränderung in der Verwaltung« gepriesen, weil damit das Amtsgeheimnis gebrochen sei. Doch die Geschichte dieses Gesetzes ist auch ein Beleg dafür, wie schwer Reformen in Deutschland zu erreichen sind – jedenfalls überall dort, wo sie die Interessen von Wirtschaft und Verwaltung beeinträchtigen. Obwohl bereits im ersten rot-grünen Koalitionsvertrag 1998 festgeschrieben, hatten zunächst die Bundesministerien das geplante Gesetz fast zwei Legislaturperioden lang blockiert. Schließlich machte eine Initiative aus den Fraktionen von SPD und Grünen, unterstützt von einer Lobby aus Journalistenverbänden und Nichtregierungsorganisationen wie der Humanistischen Union, kurz vor den Bundestagswahlen 2005 den Weg frei.

Nach Angaben der Bundesregierung gingen bis November insgesamt 586 Anfragen bei den Bundesministerien ein, davon wurde in 303 Fällen der Informationszugang vollständig gewährt, in 151 abgelehnt. Eine große Erfolgsgeschichte ist das Gesetz also nicht geworden, was auch daran liegt, daß es ohne Kompromisse nicht zu haben war: Auch im Bundesgesetz ist die Sicherung von Geschäftsgeheimnissen festgeschrieben. Dies betrifft nicht nur Subventionen, wie der SPD-Bundestagsabgeordnete Jörg Tauss im Frühjahr erfahren mußte. Das Bundesverkehrsministerium lehnte seinen Antrag auf Einsicht in die Mautverträge mit Toll Collect ab. Deren Offenlegung könnte dem Unternehmen schaden zu einer Schwärzung problematischer Passagen in dem 17000 Seiten starken Vertrag sei man nicht in der Lage. Da immer mehr öffentliche Aufgaben wie bei der Autobahnmaut über solche »Public Private Partnerships« (PPP) abgewickelt werden, entziehen sich daher ganze Bereiche bisher öffentlichen Handelns der Kontrolle.

Eine andere Möglichkeit, das Informationsfreiheitsgesetz auszuhöhlen, bot sich nach der Bundestagswahl: Das Bundesinnenministerium beschloß eine Gebührenordnung, die bis zu 500 Euro pro Anfrage vorsieht. Die Höchstgrenze wird in der Realität zwar kaum einmal kassiert, sie wirke aber möglicherweise abschreckend, kritisierte der Deutsche Journalistenverband.

Bei den Nichtregierungsorganisationen, die das Gesetz ins Rollen gebracht haben, tut man sich schon aus Kapazitätsgründen schwer, eine Bilanz seiner bisherigen Praxis zu ziehen. »Ich kenne auch nur die Fälle, die in der Presse stehen«, sagt Dieter Hüsgen von Transparency International (TI). Die Berliner Korruptionsbekämpfer haben zwar dazu aufrufen, sich bei Problemen bei ihnen zu melden, bisher sind aber kaum Anrufe eingegangen. »Wir sind derzeit vor allem mit den Ländergesetzen zur Informationsfreiheit beschäftigt«, so Hüsgen. Seien diese erst verabschiedet, gäbe es dort wesentlich mehr Anträge als im Bund, weil den Bürgern die Beschäftigung mit den Problemen vor Ort näher sei.

Einzelne Initiativen verdeutlichen aber, was das Informationsfreiheitsgesetz bewirken kann, wo es nicht unmittelbar um geschäftliche Interessen geht. Der Wuppertaler Verein Tacheles verklagte vor dem Sozialgericht Düsseldorf die Bundesagentur für Arbeit (BA) auf Veröffentlichung ihrer internen Dienstanweisungen, da diese neben den Sozialgesetzen »das eigentliche Mittel« seien, »mit dem die zunehmenden Verschärfungen gegenüber Erwebslosen durchgesetzt werden«. In einem Vergleich mußte sich die BA verpflichten, nach und nach ihre Dokumente ins Internet einzustellen. Der Impfgegner Hans Tolzin erhielt vom Robert-Koch-Institut eine Datenbank über Komplikationen bei Impfungen. Allerdings, so Tolzin, brauche man »einen langen Atem, einen Anwalt und Geld«, wenn man alle gewünschten Unterlagen bekommen wolle.

Auch der Anwalt hilft jedoch nicht immer: Ende vergangener Woche lehnte das Oberverwaltungsgericht Berlin einen Antrag auf Einsicht in den Terminkalender des Regierenden Bürgermeisters ab. Der Kalender sei schließlich keine Akte, hieß es in der Begründung spitzfindig, sondern habe »lediglich organisatorischen Charakter zur Vorbereitung und Koordination der Arbeitsabläufe«.

Jeder vierte Antrag wird abgelehnt – Schaar ermuntert Bürger, ihr Recht auf Akteneinsicht stärker zu nutzen

Von Christian Kerl

Es sollte eine Waffe gegen Korruption sein – seit einem Jahr haben Bürger das Recht auf Akteneinsicht in Bundesbehörden, auch wenn sie von den Vorgängen nicht persönlich betroffen sind. Doch das Informationsfreiheitsgesetz, eine kleine Revolution in deutschen Amtsstuben, erfüllt die Erwartungen bislang nur teilweise.

Nach einer Aufstellung des Bundesinnenministeriums, die unserer Zeitung vorliegt (Braunschweiger Zeitungsverlag), gingen bis Ende November in der Bundesverwaltung insgesamt nur 586 Anfragen auf Akteneinsicht ein – in 303 Fällen wurde der Informationszugang ganz, in 55 Fälle teilweise gewährt. 151 Anträge wurden abgelehnt. Die meisten Auskunftsersuchen richteten sich an das Auswärtige Amt und den Geschäftsbereich des Verbraucherministeriums.

„Die Bilanz ist eher durchwachsen“, sagte der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Peter Schaar, unserer Zeitung. Weil das Gesetz zu wenig bekannt sei, halte sich die Anzahl der Anfragen in recht begrenztem Umfang. Schaar ermunterte die Bürger, ihr Recht auf Akteneinsicht stärker zu nutzen: „Ich würde mir wünschen, dass die Öffentlichkeit stärker von dem Gesetz Gebrauch macht.“ Er kritisierte aber zugleich: „Viele Behörden suchen immer noch nach Möglichkeiten, der Informationsweitergabe zu entgehen.“ Die vielen Ausnahmeregelungen seien ein Problem: Vor allem sei es ein Ärgernis, das sich Behörden bei Fragen etwa zu Planungsvorhaben, Genehmigungen, Ausschreibungen oder Subventionen schnell auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zurückzögen.

Dies sei ein wesentlicher Ablehungsgrund, behindere aber die Transparenz bei Ausschreibungsverfahren, die im Hinblick auf die Korruptionsbekämpfung erwartet worden sei. Die Gebührenpraxis der Behörden sei nach anfänglichen Klagen aber moderat. Es gelinge ihm auch, in Streitfällen zu vermitteln, sagte Schaar.

Dabei sei es etwa um Anfragen zu Mautverträgen, Ausfuhrsubventionen und Tierversuche gegangen.